农地转让权的分配与边界基于中国土地制度变迁的研究 150页

中图分类号：UDC：学校代码：10055密级：公开靠媳犬法博士学位论文农地转让权的分配与边界：基于中国土地制度变迁的研究DistributionandBoundaryofLandTransferRight：AResearchBasedontheChangeofChineseLandInsfit南ttion评阅人南开大学研究生院2011年4月\n南开大学学位论文使用授权书根据《南开大学关于研究生学位论文收藏和利用管理办法》，我校的博士、硕士学位获得者均须向南开大学提交本人的学位论文纸质本及相应电子版。本人完全了解南开大学有关研究生学位论文收藏和利用的管理规定。南开大学拥有在《著作权法》规定范围内的学位论文使用权，即：(1)学位获得者必须按规定提交学位论文(包括纸质印刷本及电子版)，学校可以采用影印、缩印或其他复制手段保存研究生学位论文，并编入《南开大学博硕士学位论文全文数据库》；(2)为教学和科研目的，学校可以将公开的学位论文作为资料在图书馆等场所提供校内师生阅读，在校园网上提供论文目录检索、文摘以及论文全文浏览、下载等免费信息服务；(3)根据教育部有关规定，南开大学向教育部指定单位提交公开的学位论文；(4)学位论文作者授权学校向中国科技信息研究所和中国学术期刊(光盘)电子出版社提交规定范围的学位论文及其电子版并收入相应学位论文数据库，通过其相关网站对外进行信息服务。同时本人保留在其他媒体发表论文的权利。非公开学位论文，保密期限内不向外提交和提供服务，解密后提交和服务同公开论文。论文电子版提交至校图书馆网站：http：／／202．113．20．161：8001／index．htm。本人承诺：本人的学位论文是在南开大学学习期间创作完成的作品，并已通过论文答辩；提交的学位论文电子版与纸质本论文的内容一致，如因不同造成不良后果由本人自负。本人同意遵守上述规定。本授权书签署一式两份，由研究生院和图书馆留存。作者暨授权人签字：堂红星2011年6月10日南开大学研究生学位论文作者信息论文题目农地转让权的分配与边界：基于中国土地制度变迁的研究姓名张红星学号l120080599答辩日期2011年05月25日论文类别博士■学历硕士口硕士专业学位口高校教师口同等学力硕士口院／系／所经济学院专业政治经济学联系电话13702023461Emailhongxingzhan91982@gmail．corn通信地址(邮编)：备注：是否批准为非公开论文否注：本授权书适用我校授予的所有博士、硕士的学位论文。由作者填写(一式两份)签字后交校图书馆，非公开学位论文须附《南开大学研究生申请非公开学位论文审批表》。\n南开大学学位论文原创性声明●本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行研究工作所取得的研究成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任由本人承担。学位论文作者签名：毖红星2011年6月10Et非公开学位论文标注说明(本页表中填写内容须打印)根据南开大学有关规定，非公开学位论文须经指导教师同意、作者本人申请和相关部门批准方能标注。未经批准的均为公开学位论文，公开学位论文本说明为空白。论文题目申请密级口限制(≤2年)口秘密(410年)口机密(≤20年)保密期限20年月日至20年月日审批表编号批准日期20年月日南开大学学位评定委员会办公室盖章(有效)注：限制★2年(可少于2年)：秘密★10年(可少于10年)：机密★20年(可少于20年)\n摘要摘要中国工业化和城市化加速扩张在带来经济高速增长的同时，也带来一系列的社会问题。因政府征地而带来的流血冲突经常见诸报端，类似“农民被上楼”的事件屡有发生，城市房地产价格高企，“蜗居”和“蚁族”在大城市随处可见。这些社会矛盾的存在降低了城市化质量，提高了城市化代价，制约了城市化进程，成为影响国家长治久安的顽疾。这表明，建立在征地制度和计划管理体制之上的土地制度难以为继，已经到了亟需变革的地步。事实上，无论是理论的探讨还是地方的改革实践早已开始。各地的实践还处于探索阶段，地方之间的差异很大，各种改革模式遍地开花。由于缺乏完善的理论指导，各地的改革家们无法在改革之初设计出一个完整的框架图，类似农地非农化的数量、非农化后的土地增值如何在政府、农民和社会之间分割这样的基本问题缺乏理论依据，只能一事一议，没有统一的可参考的指导原则。制度变迁的理论家们试图寻找回答上述问题的理论依据，给出土地制度改革的路线图。然而，除开观点的差异，这些文献多在某一方面的讨论细致入微，或仅就征地制度论征地制度，或仅讨论集体建设用地入市的组织模式，每讨论一个问题就用一套新的框架。争论各方在分析方法上还远没有达成一致，缺乏探讨的共同平台，以致尽管争论非常激烈，分析却进展缓慢。本文试图以一个统一的分析框架重新思考农地非农化问题。在新制度经济学的研究范式下，如果将农地非农化视作一个交易过程，那么征地制度或集体建设用地直接入市就对应着不同的转让权结构。交易的核心是权利的转让，制度不同，转让权在各利益集团的分配就不同。同时，考察农地非农化的最优数量背后的依据是，农地转让无论采取何种转让权结构，都不能破坏耕地保护制度，不能威胁国家的粮食安全，不能阻挠国家重大公共项目的开展。所以，从产权经济学的角度看，研究数量行为的本质是寻找农地转让权的边界。因此，农地转让权成为本文研究农地非农化问题的核心概念。以此为基础，T\n摘要本文的理论假说在转让权分配和转让权边界两个层面展开。前者侧重于农地非农化的价格行为，后者则重点关注农地非农化的数量行为。就转让权的分配而言，本文的研究结论是，国家征地模式和集体土地入市模式只是两种不同的转让权结构，分别代表着政府治理和市场治理。在农地非农化的过程中，简单的政府治理和单纯的市场治理都不是完美的解决方案。关键在于，划定市场与政府的边界，设计合理的转让权结构，既降低交易成本，又协调利益主体之间的关系，提高农民分享比例，使得各利益主体和谐相处，共享剩余。天津“宅基地换房"模式是各地构建最优转让权结构的典型。就转让权的边界而言，本文的研究结论是，无论采取何种转让权结构，转让权都不是绝对的，必然受到国家土地调控的限制。土地调控采用指标限制的措施，构成了农地转让权的边界。一个有效的边界条件需要制度支撑。作为城乡建设用地增减平衡思路的高级阶段，“地票”交易所制度成为农地转让权边界的最有效率的制度支撑。最优转让权分配结构和“地票”交易所制度是中国解决农地非农化问题的宝贵经验，代表了未来中国土地制度变迁的方向。关键词：农地非农化；农地转让权；最优转让权结构；“地票”交易所制度\nAbstractWhen1ndustrializafionandurbanizationinChinabroughtrapideconomicgrowth，inthesametime，theyalsoleadedtoaseriesofsocialproblems．Bloodyconflictshavebeenoftenbroughtinnewspaper．Theeventssimilarto‘Tannersarecrowdedupstairs’’haverepeatedlyoccurredinurban．Realestatepricesarehigh，“dwelling’’and“antclass”inthebigcitiescanbeseeneverywhere．Thesesocialconflictshavereducedthequalityofurbanization，increasedcostofurbanization，impededtheprocessofurbanization，affectedthestabilityofthestate．Alltheseproblemindicatethat，thelandinstitutionbasedonexpropriationandplanningmanagementsystemaredi伍culttosustain，theneedforreformhascometothepoint．Infact，boththetheoryandlocalreformpracticehavealreadybegun．Becausethepracticeoflocalreformsareintheexploratorystage，thereareagreatvarietyofreformmodelswherethedifferenceisgreat．Duetolackofcorrecttheory,thereformersinpracticecannotdesignacompletemapofframeworkforguidanceatthebeginningofthereform．Thereisnouniformguidelinesforreferencewhentheycometotheproblemssuchaswhatistheoptimalamountoflandconversion，howtodividelandappreciationamongthegovernment、farmersandsociety．TheyCanonlyresortto“specificissues，specifictreatment”．TheoristsofinstitutionalchangehavetriedtoanSWerthesequestionstofindthetheoreticalbasisandgivemapforlandreform．However,apartfromdifferencesofopinion，thesedocumentsarediscussedinamoredetailedway,oronlyinrespectoflandexpropriationsystem，orjusttodiscusstheorganizationofruralcollective：Analysisisstillfarfromagreementbetweentheparties．Becauseoflackofacommonplatform，debateisintense，butprogressofanalysisisslow．Thispaperattemptstorethinktheproblemoflandconversionwithaunifiedandconsistentanalyticalframework．IntheNewInstitutionalEconomicsparadigm，ifthelandconversionCanbeseenasaprocessoftransaction，landexpropriationandlandofruralcollectivedirectlygotothemarketcorrespondtodifferentstructuresoftransferfight．Thecoreintransactionistheright．Whensystemsaredifferent，thedistributionoftransferrightamongvariousinterestgroupsisdifferent．AtthesameTTT\nAbstracttime，thereasontostudytheoptimalamountoflandconversionisbasedonthatwhateverthestruct_u】reoftrans断fight，itcannotunderminethefarmlandprotectingsystem，cannotthreatennationalfoodsecurity,cannotpreventmajorpublicprojects．Therefore，fromtheperspectiveofpropertyrighteconomics，thenatureofstudyingnumberbehavioriStofindtheboundaryofthetransferrightofland．Therefore，thetrans断rightoflandisakeyconceptinthispaper．Onthisbasis，thetheoreticalhypothesisexpandsontwolevels：assignmentoftransferrightandboundaryoftransferright．Theformerfocusesonpricingbehaviorandthelatterfocusesonquantitybehavior．Asf打astheassignmentoftransferrightisconcerned，theconclusionisthatgovernmentexpropriationandcollectivelandmarketingareonlytwodifferents仃ucturesoftrans向right，representinggovernmentgovernanceandmarketgovernance．Intheprocessoflandconversion，notonlysimplemarketgovernancebutalsogovernmentgovernanceisnotperfectsolution．Thekeyistodelineatethebound撕esbetweenmarketandgovernment，designstructureoftransferright，reducetransactioncosts，coordinatebetweenstakeholders，onlythisCanimprovetheproportionownedtofarmers，maketheharmoniouscoexistenceofallstakeholderstosharesurplus．Tianjin‘'homesteadexchangehouse'’modelisatypicalcaseofbuildingoptimals协】c_t11reoftransferfight．Tothetransferrightboundary,theconclusionofthispaperisthatnomatterwhatthetransferrightstructureis，thetransferrightisnotabsolute，andwillbesubjecttorestrictionsofstatelandregulationandcontr01．Landcontroltaketheformofquotameasureswhichcometobeboundaryoftransferright．Boundaryneedsaneffectiveinstitutiontosupport．AsmeMvancedstageofideasthatlandchangemustbebalancebetweenurbanandrural，landsecuritiesexchangeinstitutionhasbecomethemostefficientsystemtosupporttheborderoflandtransferright．Optimaldistributionstructureoftransferrightandlandsecuritiesexchangeinstitutionarevaluableexperiencetosolvetheproblemoflandconversion．TheyrepresentthefuturedirectionofChineseLandSystem．KeyWords：landconversion；transferfightofagriculturalland；optimaldistributionstructureoftransferright；landsecuritiesexchangeinstitutionIV\n目录目录第一章导论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．1第一节选题的背景与意义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．1一、改革现行土地制度是缓解当前社会矛盾的长效机制⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．1二、改革现行土地制度是稳定宏观经济的必要举措⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯2三、改革现行土地制度是实现城市反哺农村的现实路径⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．3第二节分析逻辑与构架⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．7第三节研究方法和理论创新及不足⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．1l第二章文献综述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．16第一节引言⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．16第二节农地转让权的现状及重新分配⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯17一、农地转让权的现状⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．17二、体制内改革：征地制度的方向⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．19三、体制外创新：农村集体土地入市⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．25第三节转让权结构的选择：整体性的分析框架⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．27一、分配学派⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．28二、效率学派⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．33三、是否存在一个转让权最优分配结构?⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．37第四节转让权的边界⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．38第三章转让权重新分配的基础：地租性质、来源及演变⋯⋯．．43第一节古典分析框架的视角⋯⋯⋯⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯．44第二节新古典静态均衡分析框架的阐释⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．48第三节从农地到市地：动态分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．52第四节地租视角下的征地补偿与征地制度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．57第四章农民集体获取转让权的逻辑⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．60第一节引言⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．60一、集体土地入市的出现及其分类⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．60V\n目录二、集体土地入市的优势及面临的几个问题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．6l第二节确权问题和治理结构的选择⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．63一、土地确权的逻辑⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．64二、土地流转与集体经济再组织⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯66第三节选择什么合约入市⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．71一、合约选择理论与现实中的合约形式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯71二、集体土地入市合约的进步与不足⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．73第四节合理的收益分配：基于讨价还价模型的理解⋯⋯⋯⋯⋯⋯75一、分配问题与谈判理论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯75二、外生谈判力、产权分解和土地增值的分配⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯77第五章构建转让权最优分配结构：“宅基地换房”模式的启示⋯79第一节转让权的分配结构：一个假说⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯80一、问题的提出⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．80二、从谈判力与交易成本解释转让权分配结构⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯82第二节两种转让权分配结构的比较⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．86一、传统的国家征地模式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯86二、以“小产权房”为代表的分散交易机制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．87第三节天津“宅基地换房”模式：中介型政府结构⋯⋯⋯⋯⋯⋯．90第四节结论性评述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．92第六章转让权边界与农地适度非农化的制度结构⋯⋯⋯⋯．．94第一节自发的市场行为及新古典纠正⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯95第二节地方政府征地行为与农地非农化：微观层面的政府失灵⋯⋯．．97第三节中央政府土地管理与农地非农化：宏观层面的政府失灵⋯⋯．101第四节土地开发权交易：理论与实践⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．104第五节创新农地适度非农化的制度结构：从微观到宏观⋯⋯⋯⋯．107第七章土地制度结构变迁的经验⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．109第一节变迁的起源：约束与突破⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯109第二节从“宅基地换房”到“挂钩项目”．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯112第三节“地票”交易的经验研究⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯117VI\n目录一、“地票”交易的源起⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．117二、“地票”交易的市场组织⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．119三、指标价格双轨制：市场还是计划?⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．121第四节问题与展望⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯122第八章结论性评述与政策建议⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．126第一节土地制度改革的方向⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．126第二节相关法律与政策的突破⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．127第三节改革的难点：从“卖地财政”到“土地财政”⋯⋯⋯⋯⋯130参考文献⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．134致谢⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯139个人简历、在学期间发表的学术论文与研究成果⋯⋯⋯⋯．．140VII\n第一章导论第一节选题的背景与意义一、改革现行土地制度是缓解当前社会矛盾的长效机制城市化的加速既带来了经济的发展，又对土地资源的配置提出了新要求。与城市化密切相关的各种投资决策需要反映土地的稀缺性，而这又离不开一个运行良好、管理高效的土地市场(周其仁，2011)。尽管改革开放以来，我国农村集体土地和城市国有土地的产权分别得到了合法界定并各自独立形成了农村和城市土地市场，但是，土地由农业用途转为非农用途的过程仍然延续了征地模式，依赖政府行政审批。这一阶段的土地转让行为显然还处于市场机制运行的真空地带。征地制度在启动并加速推进城市化的同时，也带来一系列的社会问题。首先，征地制度在收益分配层面带来的冲突异常激烈。一方面政府批租土地获得巨大收益，这一租金强化了地方政府的低价征地冲动，地方政府和官员个人违法、违规行为屡禁不止，土地腐败严重。城市房地产价格高企，“蜗居”和“蚁族”在大城市随处可见。另一方面农民只能获得低价补偿，无法分享土地增值收益，损害了农民权益。因政府征地而带来的流血冲突经常见诸报端，类似“农民被上楼”的事件屡有发生，城乡协调发展受到严重挑战。其次，这一制度的不合理性不仅仅体现为收益分配的冲突，还体现为效率的损失。这些损失包括，政府低价征地导致农地过度非农化，严重威胁国家的粮食安全；政府低价征地，垄断供地，推高地价，控制市场，土地要素的价格被扭曲，城市土地利用效率不高，城市倾向于粗放型发展，不利于城市集约型发展；以土地抵押贷款，城市面临较为严重的财政风险和金融风险。收益分配的激烈冲突和极大的效率损失意味着以征地制度为基础的土地城市化道路难以为继，中国亟需探索一条分配合理、运行高效的农地转用制度以\n第一章导论支撑、促进城市化。二、改革现行土地制度是稳定宏观经济的必要举措“在现行土地制度下，建设用地的供给是社会总投资形成的重要条件。删政府供地增加使得机构和个人获得合法的国有土地使用权。土地资产可以经过评估和抵押扩大机构和个人的信用从而撬动银行信贷。由于城市化加速通常会形成土地升值，土地资产动员银行信贷的数量不断呈上升趋势。反之，政府建设用地供给的减少同样会对银行信贷产生紧缩性影响。在现行的征地制度下，由于政府可以低价征地，城市地价又不断上升，正常的市场议价行为无法抑制地方政府扩张征地规模的冲动。因此，控制农地转用数量只能够通过以土地利用规划和年度土地利用计划为核心的计划管理制度来实现。土地规划规定了一个地区在一段时间内新增的建设用地总量，也即建设用地规划指标。规划指标在一定时期内自中央分批、逐年下达，在各个地区间分配，形成了年度土地利用计划指标。由于中央强调严格坚守18亿亩的耕地红线，并利用卫星遥感，建立全国全覆盖的土地利用监测影像图，地方政府突破建设用地指标限制的土地违法行为大大减少。如果不考虑各地发生的少量的土地违法行为，从总体上看，全国建设用地供给(农地转用)的数量由中央政府的年度建设用地指标决定。中央审批的指标多，地方政府的征地规模就扩大，建设用地的供给量就增加，银行的信贷随之上升。中央审批的指标的减少又会反向紧缩银行信贷。从这个意义上讲，中央控制的建设用地指标逐渐具有货币的性质。与“银根"相似，“地根”对宏观经济的影响日益显著，成为国家调控地区性投资的政策工具②。①北京大学中国经济研究中心课题组．城市化、土地制度与宏观调控．经济观察报．2011．4．18：58版②事实上，“地根”影响宏观经济的现象已经为已有的研究所证实。“以上一轮的经验为例，当真实利率在1997年开始急速上升、通货紧缩的征兆开始变得显著的时候，国务院宣布自1997年开始在全国范围冻结供地一年。研究表明，真实利率的变化对企业资本金发生反向的影响(宋国青，2003)。由此，供地冻结使饱受真实利率上升打击的企业雪上加霜。这就是说，银根与土根的双紧，对1998--2000年间通货紧缩的加剧作出了贡献。有意思的是，像许多行政禁令在不了了之中收场一样，1997年的供地冻结令也是在没有明确宣布的情况下悄然解冻。1999年1月，我国新土地管理法开始实施，也就构成了政府恢复供地的“拐点”。从那时开始5年之间，全国累计供地78万公顷，并使2002年底全国建设用地的存量比1998年底增加了15％。考虑到期间违规供地大量发生，实际的土地转用规模应当还要巨大。按照“供地融2\n第一章导论根据我国以土地调控宏观经济的经验，以土地利用规划和年度土地利用计划为核心的计划管理并不像货币政策调控工具一样高效。首先，建设用地规划指标在各地区的分解难以与各地区的实际建设用地需求相一致。如果试图在分配指标时考虑各地的差异，测度各地农业、非农业的比较优势并加以排序，以便按照“李嘉图定理”最优化的分配指标，很快会遭遇到信：息不对称带来的“棘轮效应”，地方政府都有激励高报建设用地需求。若采用一定标准(GDP比重、发展速度)，标准本身易引起争议，政治层面难以执行(汪晖、陶然，2009)。因此，建设用地指标采取平均分配，给予每个地区“形式上公平的发展权利”似乎是唯一可行的方案。其次，逐年下达的计划指标难以与各地经济发展周期相一致。经济发展具有周期性；建设用地需求量的时间序列总会呈现高峰与低谷。考虑到人的有限理性，尤其是有限的预见能力，层层分解的年度指标不可能与实际需求相吻合。总而言之，土地的计划管理制度和建设用地指标的调控不仅难以平稳经济运行，熨平商业周期，而且由于信息不完全、决策滞后等因素，反而扰乱正常的宏观经济秩序。三、改革现行土地制度是实现城市反哺农村的现实路径改革开放以来，尽管我国在经济总量上取得巨大成就，但是经济的结构性问题，尤其是城乡二元经济结构矛盾不但没有得到缓解，反而呈现进一步加重的趋势(石磊、张翼，2010)。由于城乡二元经济结构主要表现为城乡居民收入差距，所以这一矛盾集中反映为城乡居民收入差距的不断扩大。图1．1和图1．2提供了改革开放以来城乡居民收入变化的数据。资”的逻辑，政府供地的增加势必带动“企业资本金增加——银行信贷增加——投资总规模增加”的连锁反应。2001--2004年间，中国经济突然从紧缩转为所谓“过热”，主导因素是货币供给，辅助因素就是政府供地。”(北京大学中国经济研究中心课题组．城市化、土地制度与宏观调控．经济观察报．2011．4．18：58版)3\n第一章导论500040003000200010000乏毒∥涵测￡⋯⋯+农民家庭人均年纯收入(元)城镇居民人均可支配4艾入(元)20000图1．1改革开放以来农民家庭人均年收入资料来源：中经网图1．2改革开放以来城镇居民人均可支配收入资料来源：中经网总的来看，从1978年至1984年农民人均纯收入的年均增长率为17．7％⋯，明显高于同期城镇居民人均可支配收入的年均增长率11．3％。这是因为在这一时期，农村的改革先于城市，家庭联产承包责任制改变了农业生产的激励机制，农产品价格的提升有力的纠正了官定牌价对市场价的扭曲，释放了压抑已久的生产能力，使得农民收入在短期内大幅提升。然而，制度变迁仅具有一次效应。在1985年之后，随着城市改革的推进，农民收入的增长速度始终落后于城镇居民。在这一时期，尽管农民人均年收入增长比较快，大概保持在11．4％左右，而城镇居民人均可支配收入的增速明显快于农村，高达14．2％，比农民多出将近3个百分点。由于城镇的增速明显快于农村，城乡之间的收入差距整体呈扩大趋势，这不仅表现为绝对收入差距的增大，尤其表现为城乡居民收入倍数的扩大(如图1．3和图1．4)。1985年绝对收入差距仅为341元，而至2008年这一差距上升为11020元，收入倍数从1985年的1．86倍扩大到2008年的3．31倍。这一结论也为其他学者关于城乡基尼系数的测度研究所证实(武鹏，2010)。①笔者根据中经网数据计算所得，计算过程如下，1978年农村居民人均家庭收入为133．6元，1984年为355．3元，则年均增长率为6X／—355．3／—133．6—1=17．7％。以下各年均增长率的计算原理与此相同。4\n第一章导论100005000O—细收入差距绝对值(元)l收入倍数；式i砭j、一⋯⋯⋯～⋯⋯⋯⋯～⋯一—一电÷入懒：l0⋯r，rr?，7_·r'一T1——，rr·，?⋯—_⋯一—，T一_；j：{∞一寸、omoaNo∞、∞∞田oa=、aoi{0叠00耋叠0当￡冠殳i；；f。．．～———．⋯—————．——————．．．．．．一图1．3改革开放以来城乡收入差距绝对值资料来源：中经网图I．4改革开放以来城乡居民收入倍数变动资料来源：中经网缩小城乡居民收入差距的关键是提升农民的收入水平，这是矛盾的主要方面。从来源看，农民的收入包括打工收入、转移支付收入、农产品销售收入和财产性收入叫。对于一个发展中国家，农民的工资性收入是由城乡二元经济结构所决定的。根据刘易斯剩余劳动力假说，工业化是转移农村剩余劳动力的主要渠道，剩余劳动力的工资由该劳动力从事农业时的边际产品与该劳动力在城市就业的边际产品相等时的均衡决定。尽管近年来中国的城市化、工业化进程不断加快，大量的劳动力从农村转移到城市，但是中国农村劳动力基数很大，转移农村剩余劳动力仍然是一个长期的过程。在农村剩余劳动力转移完成之前，农民的工资性收入不存在较大的上升空间。因此，农民工资性收入远低于城镇居民的态势短期内难以改变。2003年我国提出了统筹城乡发展的新方针，力求在新的政策思路的指引下扭转城乡收入差距扩大的趋势。国家推进农村税费改革，并于2006年取消农业税，同时大幅增加了国家财政对农民的转移支付。2003年至2008年，农民人均纯收入增速在12．6％，明显高于1986至2002年的11．6％，但仍然低于同期城镇居民人均可支配收入的增速13．2％。由于农民基数庞大，仅靠转移支付提高①国家统计局的解释是，“金融资产或有形非生产性资产的所有者，向其他机构单位提供资金或将有形非生产性资产供其使用，作为回报而从中获得的收入”。通常包括利息、租金、专利收入、资本利得等居民通过拥有的财产的持有或流转而获得的溢价。5堕\n第一章导论农民整体收入水平，既会对国家财政形成巨大压力，又不利于提升农业的自生能力。单纯依赖政府财政转移支付，机制过于单一，难以根本扭转城乡经济失衡。就农产品而言，除了少数几个年份(由于通货膨胀的影响)，中国农产品价格实际上一直是平稳的，比较低的。滞后的城市化导致一般农产品缺乏相应的社会需求。尽管附加价值较高的农副产品适应居民的消费结构，有着较大的需求量，但是这些农产品需要技术、资金支持，需要市场渠道和品质、品牌的保障。获取这些资源并给农民带来收入是农业发展的长期过程。因此，除了继续大力推进农村劳动力转移，加大财政支持，提升农产品的社会需求和生产品质之外，缩小城乡居民收入差距要求我们必须同时寻求新思路，探索新路径。农民收入提升的空间在财产性收入。根据国家统计局公布的数据，以2008年为例，农民家庭的收入，绝大部分来自家庭经营性收入，约占农民人均纯收入的51．2％。第二部分收入是农民的工资性收入，占农民人均纯收入的38．9％，第三部分收入来自于转移性支付，占农民人均纯收入的6．8％。最后一部分是农民的财产性收入，这一部分比例非常低，仅占农民人均纯收入的3．1％。从世界经验来看，随着经济的发展，财产性收入快速提升是一个普遍的趋势。在20世纪80-90年代，发达国家居民财产性收入占总收入的9．6％(石磊、张翼，2010)。考虑到总收入的差距和财产性收入占比的差距，农民财产性收入的提升空间很大。这是提升农民财产性收入的可能性。1995年城乡居民财产性收入比为2．21：l，2000年这一比值上升为2．85：1，2007年为2．72：1，2008年为2．62。尽管2000年之后这一比值略有下降，但从1995年之后，城乡居民财产性收入比整体呈上升趋势。由于城市资本市场的发展，房地产市场的发展，城市居民开始享受较多的财产性收入。农民最大的财产就是土地。但是，由于国家实行征地制度，土地的产权不完整，近郊农民没有转让权，不能获取区位租。同时，土地管理采用计划体制，建设用地指标层层分解，不允许跨区交易，远郊农民没有转让新增建设用地指标的渠道，6\n第一章导论不能获得指标费①。而区位租和指标费是与农村土地财产相关的最大的两部分收j上盆。农村居民的实际拥有的土地资源尤其是建设用地资源很可观。需要做的是将产权清晰地界定给农民的基础上，赋予农民土地资源以完整的产权，尤其是土地的转让权圆。这样，农民的土地财产才可以经流转实现更高的收入流。这是提升农民财产性收入的现实基础。所以，探索制度的创新，将农地转让权赋予农民，允许集体建设用地直接入市@，构建统一的土地指标交易市场，使得近郊和远郊的农民都能够分享城市化带来的巨大土地增值，增加农民的财产性收益是实现城市反哺农村的现实路径。第二节分析逻辑与构架本文首先对相关的文献做了一个系统的综述。大量的文献讨论了中国土地制度改革的可能路径。有些文献分析了征地制度的弊端，主张体制内改革，在现行征地制度的基础上调整补偿额度、规范征地程序、加强土地管理。有些文献总结了农村集体土地入市的实践，主张体制外创新，在农地非农化④这一问题①由于国家土地调控实行指标管理制度，开发商占用耕地必须首先获得建设用地指标，由此形成的价格本文称之为指标费。②我国当前的土地市场可分为三个层次：第一，农村集体土地由农户长期承包经营，农户拥有农业用途范围内的土地使用权、收益权和转让权。第二，城市土地国有，政府通过批租制将国有土地的使用权出售给企业和个人。土地使用权出售后，企业和个人拥有土地的转让权，可以在二级市场上自由买卖。第三，土地由农业用途转为非农业用途仍然由政府行政审批手段控制，要通过征地途径。这表明，我国已经确立了农村和城市土地市场的转让权基础，还没有确立转让权基础的发生在农用土地转为城市建设用地这一关键环节。因此，当前来看，土地制度的根本改革在于改革征地制度，建立农地转用的市场转让权。当然，这一转让权对近郊农民和远郊农民而言有不同的含义。对近郊农民而言，主要是具体地块的建设用地的转让权，对远郊农民而言，主要是建设用地指标的转让权。③又称为集体土地资本化。即保留土地的集体所有权性质，进行工业化和城市化。主体是农村集体经济组织，有偿转让土地使用权，转让的对象是集体经济组织之外的主体。近郊农村的土地资本化和远郊农村的资本化道路不同。近郊可获得区位租和因用途管制而带来的指标费，而远郊农村只能获得指标费。本文讨论的集体土地资本化主要涉及近郊农村如何获取区位租这一过程。当然，远郊农村通过整理、复垦宅基地获得的建设用地指标，并将该指标出售给城市使用也可视为集体土地资本化的过程。④如果不考虑荒地，农村土地可分为建设用地和耕地。农村建设用地参与城市化，并不涉及到土地用途管制。耕地参与城市化则需要改变用途，变耕地为建设用地。耕地变更用途，需要获得建设用地指标，补充耕地，实现占补平衡。本文“农地非农化”一词主要是指，城市近郊的农村土地参与城市化并转变为城市用地的过程。这一过程既包括农村建设用地参与城市化的过程，也包括农村耕地用途变更后转变为城市建设用地的过程。农村集体建设用地分为宅基地和乡镇企业用地，以原来乡镇企业用地参与城市化符合国7\n第一章导论上属于典型的“市场派”。在土地转用的微观机制之外，有些文献关注于农地非农化的最优度，不断致力于改进各种测量技术，对最优点加以模拟，这一支文献可称之为农地非农化的“技术派”。然而，仅就征地制度论征地制度，或仅讨论集体土地入市的组织模式，每讨论一个问题就用一套新的框架，总是不得要领。事实上，如果将农地非农化视作一个交易过程，那么征地制度或集体土地直接入市就对应着不同的制度。交易的核心是权利的转让，制度不同，转让权在各利益集团的分配就不同。因此，转让权的分配是考察农地非农化这一交易的不同制度的关键。考察农地非农化的最优数量背后的依据是，农地转让无论采取何种结构，都不能破坏耕地保护制度，不能威胁国家的粮食安全，不能阻挠国家重大公共项目的开展。所以，从产权经济学的角度看，研究数量行为的本质是寻找农地转让权的边界。不管转让权界定给了政府(征地制度)还是界定给了农民集体(集体土地入市)，转让权的使用都不得跨越上述条件划定的界限。农地非农化的所有问题在理论上可归结为：农地转让权应该界定给谁，谁应该获得与这一权利相应的价值。转让权的分配是否存在一个最优状态?当转让权界定给某一利益集团后，转让权的行使是否可以不受任何限制，或者说转让权的行使是否存在边界?如果存在边界，这一边界的内涵是什么?在何种情况下政府可以对农地转让权加以限制?如何限制，采取何种制度?本文第二章尝试在已有文献的基础上，以农地转让权(农地发展权)为核心概念，整理出一条线索，以一个统一的分析框架思考农地非农化问题。随着城市化而产生的巨大土地增值，这是分析农地非农化问题的经济基础。土地增值收益的分配是农地转用的核心。大量文献讨论了土地增值收益在农民、政府及其他相关主体之间如何分割的问题。然而，土地增值的性质及来源却鲜家法律，以宅基地参与商品房建设则属违法。根据笔者的调研，通常所说的“农村集体建设用地入市”则以宅基地入市为主，甚至有农村在没有获得建设用地指标的情况下，先将耕地变更为建设用地，然后在“农村集体建设用地入市”的掩盖下从事商品房建设。获得耕地用途变更的指标往往是农村建设用地入市的前提，因为在原有建设用地用尽之后，没有耕地转用就不存在农村建设用地。尽管“农村集体建设用地入市”和耕地转用从概念上有较大差别，但从收益的分配层面看，两种行为在本质上是相同。讨论农地非农化过程中的农地转让权的概念对二者都是适用的。8\n第一章导论有文献涉及。土地增值的性质是讨论土地增值分配问题的逻辑起点。显然，地租理论是分析土地增值问题的理论基础。古典经济学家分析了地租的来源，并根据这一标准将地租分为级差地租I(区位租)和级差地租II(投资租)。新古典经济学家将地租量的决定视为主要任务，其基础来自于边际生产力理论。基于城市化的背景，现代经济学讨论了农地与非农用地之间的价格关系，尤其关注了因管制而产生的管制租的分配。本文第三章较为系统的分析了区位租、投资租和管制租的来源及演变，并对几种农地非农化机制下的地租分配做了简单的对比，为农地转让权的分配问题提供了理论基础。按照法律规定，在农地非农化过程中占主导地位的模式是国家征地制度。在加速推进城市建设的同时，地方政府获取了高额的收益。追逐巨大土地增值的不只有地方政府。各地的集体经济组织纷纷加入获取土地增值的行列。本文第四章考察了各地农村集体获取农地转让权激励，以及在相应环境下的内部组织和外部合约行为。传统体制下政府征地模式造成了很多矛盾，集体土地入市也带来了很多问题。从效率层面看是，缺乏规划和协调，容易产生外部性问题。土地整理拆迁的谈判成本高，城市化推进慢。从分配层面看，随着城市化的推进，不同地区农民的土地的资产价值差异悬殊。在现有的土地管理制度下(用途管制且不存在土地发展权交易)，如果直接放弃征地制度，允许集体土地直接入市，那么只有近郊的农民可利用土地参与城市化，近郊农民和远郊农民之间因土地而带来的收入差距会急剧扩大，在城市的近郊会产生规模庞大的食利阶层，这往往又会带来很多社会问题。所以，简单的政府治理和单纯的市场治理都不是完美的解决方案。关键在于，划定市场与政府的边界，设计合理的转让权结构，既降低交易成本，又协调利益主体之间的关系，使得各利益主体和谐相处，共享剩余。在这一假说的指导下，本文第五章详细考察了天津“宅基地换房"模式在转让权结构层面的创新。在这一模式下，一方面，政府在不完全合约中引入了规范与权力降低分散交易的成本，以规划减轻集体土地入市面临的外部性问题，9\n第一章导论另一方面，民主协商的政治程序保障了农民的谈判力。与国家征地机制和分散交易机制相比，这里一新的农地非农化模式有利于推进城市化，有利于保护农民利益。转让权分配之后，获得转让权的主体的权利并不是自由发挥的，土地的利用更是如此，转让权受到一定程度的限制，也即转让权的边界。对这一问题的讨论形成了本文的六、七两章。土地利用的限制有很多，比如城市区域规划等，本文尤其关注中央政府关于建设用地的总量控制以及由此带来的对农地转用数量的限制。在此基础上，第六章考察了最优农地转用量的实现机制。简单的对比农地非农化的数量与城镇化速度给人的印象是，二者间的矛盾是不可调和的，一切非农化的农地都是推进城镇化的必要成本。然而，土地城市化的质量说明，中国的农地非农化绝不仅仅是土地数量在两个部门之间此消彼长的问题。农村大量耕地被破坏，城市大量建设用地却也闲置，一面是破坏的累积，一面是闲置的累积，这其中存在着深层次的制度问题。研究表明，构建土地转用的完整的制度结构必须将微观交易机制和宏观调控机制结合起来，实现制度的协同效应。在宏观的土地调控机制中，“地票”交易最值得关注。本文第七章以中国的用地实践为基础，对以“地票”交易农村土地制度变迁的脉络做了简单勾勒。在城乡建设用地增减平衡的思路下，各地进行了很多有益的探索，农村土地制度变迁形成了一条从“宅基地换房”、“挂钩"项目到“地票”交易所的演进路径。变迁中存在很多问题，也提供了大量宝贵经验。这些问题和经验给我们指明了未来土地制度的演进方向。最后一章是结论性评述和相关政策建议，并对未来中国土地制度变迁的方向进行了尝试性探讨。将本文的研究思路用如下结构图表达：10\n第一章导论图1．5论文的研究内容及框架第三节研究方法和理论创新及不足总体上看，本文遵循了逻辑实证主义的研究过程。按照这一思想方法，完整的学术研究可顺次分为分析具体问题(现象)、提出概念、形成假说(模型)、实证检验、应用分析五个阶段。前面三个阶段保证理论的逻辑内洽，后面两个阶段保证实现逻辑外洽。\n第一章导论然而，到目前为止，农地非农化问题的研究还远没有同时实现逻辑内洽和逻辑外洽。从逻辑内洽来看，有些文献分析了征地制度的弊端，主张体制内改革，在现行征地制度的基础上调整补偿额度、规范征地程序、加强土地管理。有些文献总结了农村集体建设用地入市的实践，主张体制外创新，在农地非农化这一问题上属于典型的“市场派”。除开观点的差异，这些文献多在某一方面的讨论细致入微，或仅就征地制度论征地制度，或仅讨论集体建设用地入市的组织模式，每讨论一个问题就用一套新的框架。争论各方在分析方法上还没有达成一致，缺乏探讨的共同平台，以致争论非常激烈，分析却进展缓慢。从逻辑外洽来看，很多文献关注于农地非农化的最优度，不断致力于改进各种测量技术，以特定地区为例，对农地非农化的最优度进行模拟测算。这些针对农地非农化的研究主要集中实证检验层面。然而，精确计量的最优度不能够仅仅停留在函数层面，它在实践中的落实需要制度支撑。这就要求研究人员必须深入考察相关行为人的偏好函数、约束条件，分析过度非农化的各种原因，设计合理的实现机制。本文的创新之处在于以下两个方面：一、试图以一个统一的分析框架重新思考农地非农化问题。在新制度经济学的研究范式下，如果将农地非农化视作一个交易过程∞，那么征地制度或集体建设用地直接入市就对应着不同的转让权结构。交易的核心是权利的转让，制度不同，转让权在各利益集团的分配就不同。同时，考察农地非农化的最优数量背后的依据是，农地转让无论采取何种转让权结构，都不能破坏耕地保护制度，不能威胁国家的粮食安全，不能阻挠国家重大公共项目的开展。所以，从产权经济学的角度看，研究数量行为的本质是寻找农地转让权的边界。二、在对现有文献批判继承的基础上，农地转让权成为本文研究农地非农化问题的核心概念。以此为基础，本文的理论假说在转让权分配和转让权边界①按照威廉姆森的定义，“交易之发生，源于某种物品或服务从一种技术边界向另一种技术边界的转移。此时，一个行为阶段结束，另一个行为阶段宣告开始。”(Williamson，1985：1)农地非农化代表了物理形态的改变，权利的转移，从这一角度看，农地非农化可被视作一个交易过程。12\n第一章导论两个层面展开。前者侧重于农地非农化的价格行为，后者则重点关注农地非农化的数量行为。本文的研究结论是，国家征地模式和集体土地入市模式只是两种不同的转让权结构，分别代表着政府治理和市场治理。就农地非农化而言，简单的政府治理和单纯的市场治理都不是完美的解决方案。关键在于，划定市场与政府的边界，设计合理的转让权结构，既降低交易成本，又协调利益主体之间的关系，使得各利益主体和谐相处，共享剩余。天津“宅基地换房”模式是各地构建最优转让权结构的典型。无论采取何种转让权结构，转让权都不是绝对的，必然受到国家土地调控的限制。土地调控采用指标限制的措施，构成了农地转让权的边界。一个有效的边界条件需要制度支撑。作为城乡建设用地增减平衡思路的高级阶段，“地票”交易所制度成为农地转让权边界的最有效率的制度支撑。最优转让权分配结构和“地票”交易所制度是中国解决农地非农化问题的宝贵经验，代表了未来中国土地制度变迁的方向。国家征地模式和集体土地入市模式分别代表了两种不同的转让权结构，每种结构的优势和劣势只有在比较中才体现的更为清楚。因此，比较归纳法也成为分析农地非农化问题的有力工具。本文对农地非农化过程中所采用的国家征地和集体土地入市两种模式进行了详尽的对比分析。在此基础上，本文提出了农地非农化过程中的最优转让权结构假说。本文的理论分为转让权分配和转让权边界两个部分。转让权的分配影响到福利，与每个农地非农化的参与主体息息相关，涉及到交易主体的组织、合约的选择、土地增值收益的分割等问题，这些问题属于微观分析的范畴。转让权的边界涉及到农地非农化的数量，这不仅仅是交易主体个人的行为，还涉及到国家针对土地的宏观调控。因此，本文采用了微观和宏观两种不同的分析方法分别用于研究分配问题和边界问题Ⅲ。①当然，这种划分并非绝对。微观层面下的问题往往具有宏观意义，尤其涉及到与国家征地模式相关的土地抵押更是如此。“银币与‘土币’共存、银根与‘土根’并举的货币供求机制⋯是政府动用征地权取得土地，经由评估抵押给商业银行借贷，最后在市场上完成开发，不断生成政府、企业与居民家庭的资产与债务。”这一货币供求机制被周其仁总结为“中国的货币运动有两个圈”，其中的一个圈是“商业银行和其他金融机构的货币创造，其中最具中国特色的是强有力政府主导的‘供地融资’。”正是这样一种货币供求机制使得“政府主导的供地融资，则高能放大了注入金融体系的货币流量。这是中国经济强劲增长、通】3\n第一章导论农地非农化问题早已引起政府和学术界的广泛关注，然而，围绕农地非农化问题形成的大量文献并没有形成统一的分析框架，规范化、模型化的研究还远远不够。尽管本文尝试以农地转让权为核心概念，以产权理论为主要分析工具构建一个逻辑一致的研究框架，但是，本文的研究依然是探索性的，在一个问题的研究中将逻辑实证主义贯彻到底不是一件容易的事情。如果说观察具体经济现象，提出核心概念并形成假说，实现逻辑内洽，强调的是理论分析能力，那么，搜集、整理数据，寻找、分类案例，对理论假说进行检验，证实或者证伪，实现逻辑外洽，强调的是数据处理能力。理论分析能力可以通过学习相关理论模型获得，而整理数据，考察典型案例并抓住其特征与理论假说紧密结合则更为依赖现实经济中数据与案例的可得性和研究者对经济现象的直觉，这一点在实际的农地非农化案例中显得尤为重要。一方面，产权经济理论还并不完善，尽管进展迅速，但还没有像传统的微观经济学那样形成系统的分析模型，另一方面尽管人们关注到的农地非农化的案例很多，但是这些案例多为事实性叙述，多停留在事件的情节层面，而产权经济学和合约理论所关注的维度却很少有提及，难以直接为实证研究所用。这有待于产权经济学的深入发展，为我们提供更为强大、更有针对性和操作性的分析工具；有待于对典型案例的重新调研，这些调研要按照产权经济学、合约理论及制度变迁的指导，侧重调研那些理论调研所需要关注的维度，使得实地调研取得的第一手材料能够为我们的实证分析、经验研究服务。另外，本文的主要任务是给农地非农化问题的研究构建一个产权分析框架，以致有些问题没有具体展开。比如，几乎所有的文献都认为当前的法律不合理，似乎农地非农化的产权及增值赋予农民集体是理所当然的事情。除了经济效率胀压力不时相伴的货币基础。”(周其仁．货币运动两个圈一汇率与货币系列评论之三十五．经济观察报．2011年3月14日43版)同样，土地的宏观调控机制尤其是地根政策的传导渠道需要结合相应的微观结构。在地票交易所实施之前，建设用地指标全部来自于国家划拨，在监督成本可控的前提下，土地调控完全掌握在政府手中。实行地票交易所之后，建设用地指标的双轨制影响到国家利用土地进行宏观调控。尽管规划指标由国家来掌握，而平衡指标则掌握在村庄整理项目的实施者手中。当城乡建设用地增减平衡制度大规模推广后，地根的供给日益掌握在村庄整理项目的开发商手中，国土部的控制力会减弱。“地根”政策的传导渠道变得更加复杂。】4\n第一章导论方面的解释之外，更多的文献从社会公正中寻求依据。然而，从经济学的角度讲，即使将理由诉诸于社会公正，也应当将社会公正模型化，从而保证逻辑的一致性①。类似于以上的问题很多，由于篇幅所限，本文没有过多的追究这些细小却重要的问题，这些问题都可能独立构成一篇论文，也是笔者进一步的工作和今后努力的研究方向。①农民对土地增值的贡献在于放弃了农地的使用权。但是农民的机会成本只是农地的农业用途，而是否愿意放弃则取决于主观判断，而主观判断的实现则来源于讨价还价权利。讨价还价就会促使农民参与分享土地增值，这是纳什谈判的结论。主观判断之所以高于机会成本，很可能来自于农民的效用函数是不平等的厌恶。当农民在现存法律框架下的权利受到侵害，农民进行抗争维护自己的权利，农民的这一行为属于理性的经济人的行为，显然，这种行为是符合新古典效用函数假定的。那么，农民看到，尽管根据法律自己并没有土地发展权，但是巨大的土地增值收益丝毫没有进入自己的囊中，会产生某种基于不平等的厌恶，因为双方都对合作剩余做出了贡献，如果对剩余的分割不考虑农民，往往带来冲突，甚至导致合作的破裂。这时，农民的行为是社会人的行为，效用函数显然具有了不同于新古典效用函数的特点。这种效用函数可以成为集体建设用地入市的效用函数基础。如何分析效用函数在农地转让权分配中的作用是值得跟踪的问题。】5\n第二章文献综述20世纪90年代以来，中国工业化和城市化加速扩张，由此也带来了中国GDP的增长、经济结构的转型和城市规模的膨胀。但是，由于中国现存土地制度的缺陷，城市化在带来经济高速增长的同时，也造成了各参与方矛盾的加剧，产生了一系列问题，具体体现在以下几个方面：由于实行征地制度，在农地转用过程中，政府垄断土地的一级市场，土地的增值收益为政府占有，农民仅得到按土地农业用途产值的一定倍数的补偿，永久丧失土地所有权，农民集体并没有参与分享合作的剩余。《宪法》与《土地管理法》之间存在冲突，由此产生了实践中的“征地悖论"。征地程序失范导致实际补偿往往低于法定补偿，这意味着现行法律框架下农民权利被侵犯。一些地区出现了重新分配转让权的实践，探索农村集体建设用地入市，农民试图借此参与分享土地增值收益。但是，这一做法与现行法律相冲突，因而没有正式制度的产权保护，签订的市场合约难以得到有效实施。农地过度非农化现象非常严重，农村大量耕地被破坏，而城市却同时存在大量闲置建设用地，一面是破坏的累积，另一面却是闲置的累积。第一节引言按照制度变迁的理论，矛盾的累积意味着制度的变革。大量的文献讨论了中国土地制度改革的可能路径。有些文献分析了征地制度的弊端，主张体制内改革，在现行征地制度的基础上调整补偿额度、规范征地程序、加强土地管理。有些文献总结了农村集体土地入市的实践，主张体N#l-仓d新，在农地非农化这一问题上属于典型的“市场派"。在土地转用的微观机制之外，有些文献关注于农地非农化的最优度，不断致力于改进各种测量技术，对最优点加以模拟，这一支文献可称之为农地非农化的“技术派”。多数文献的特点是在某一方面的讨论细致入微，然而，农地非农化的问题是相互纠结，相互联系的。仅就征地制度论征地制度，或仅讨论集体建设用地16\n第二章文献综述入市的组织模式，每讨论一个问题就用一套新的框架，总是不得要领。因为在经济学的理论上，对经济现象的解释应该是逻辑一致的。事实上，如果将农地非农化视作一个交易过程，那么征地制度或集体土地直接入市就对应着不同的转让权结构。交易的核心是权利的转让，制度不同，转让权在各利益集团的分配就不同。因此，转让权的分配乃是考察农地非农化的关键。考察农地非农化的最优数量背后的依据是，农地转让无论采取何种转让权结构，都不能破坏耕地保护制度，不能威胁国家的粮食安全，不能阻挠国家重大公共项目的开展。所以，从产权经济学的角度看，研究数量行为的本质是寻找农地转让权的边界。不管转让权分配给了政府(征地制度)还是分配给了农民集体(集体建设用地入市)，转让权的使用都不得跨越上述条件划定的界限。由此可见，农地非农化的所有问题在理论上可归结为：农地转让权应该分配给谁，谁应该获得与这一权利相应的价值。转让权的分配是否存在一个最优状态?当转让权分配给某一利益集团后，转让权的行使是否可以不受任何限制吗，或者说转让权的行使是否存在边界?如果存在边界，这一边界的内涵是什么?在何种情况下政府可以对农地转让权加以限制?如何限制，采取何种制度?概念引领我们思考。本文尝试在已有文献的基础上，以农地转让权为核心概念，整理出一条线索，以一个统一的分析框架思考农地非农化问题。本章的结构如下：第二节讨论了农地转让权的现状及重新分配。一支文献讨论了体制内改革，起点是现存的征地制度。另一支文献考察体制外创新，尤其是集体土地入市的组织形式和治理结构。与第二节不同，第三节讨论的文献开始将农地非农化视作一个交易过程，采用了整体性的分析框架。第四节的文献则涉及到农地转让权边界的实现机制。第二节农地转让权的现状及重新分配一、农地转让权的现状改革首先起源于人们对当前制度弊端的认识。土地制度的弊端在于转让权17\n第二章文献综述的分配和边界不合理。在现存的农地转让权安排之下，各利益集团的行为受到扭曲，进而影响经济绩效和社会财富的分配。产权的界定来自于正式的制度安排，尤其是法律的规定。涉及农地转让权的法律主要是《土地承包法》、《土地管理法》和《宪法》的相关条款。按照《土地承包法》的规定，农民的转让权以农业用途为限。在涉及农地非农化问题时，《土地管理法》否定了农民及集体的农地转让权。按照《土地管理法》的要求，农地转用首先要改变所有权性质，由集体所有变为国家所有，转变的唯一合法途径就是国家征地。而农地转用需要改变所有权性质的理由却来自于宪法准则。土地征为国有之后，有些土地通过城市土地使用权市场出让，有些土地通过行政划拨，服从行政配置。法律将农地转让权分配给了政府：政府凭借行政垄断获得城市建设用地，然后部分土地批租给二级市场，部分划拨。征地补偿依据原用途补偿，批租的价格基于土地的城市建设市值。较多的学者注意到法律的例外条款(罗丹、严瑞珍、陈洁，2004；高圣平、刘守英，2007；蒋省三、刘守英，2004)。“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产兼并等情形致使土地使用权发生转移的”，“与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的”可以例外于禁止性条款。正是这些例外条款成为制度创新的边际维度。法律的要求明显没有考虑到具体的实践以及未来城市化的进展。城市土地归为国有，当然包括从原农村基础上形成的新城市。问题在于，原农村基础上形成的新城市的土地是集体所有(基于《土地管理法》的例外条款)，而宪法的要求是一切城市土地归国有，在这里《土地管理法》的例外条款与宪法准则发生了冲突。所有农地转用必须经过国家征地，而征地又必须仅限于公共利益。若同时满足《土地管理法》和《宪法》的要求，那么非公益性质的农地转用就没有任何渠道，而实际中非公益性质的农地转用占农地转用量的大多数。周其仁(2004)将这一点称之为“征地悖论”。周其仁(2004)对现存的农地转让权的总结最为准确、完整。征地制度下18\n第二章文献综述的产权安排是四种制度的混合体：土地不得买卖+国家工业化+农地集体所有+土地批租制。土地不得买卖意味着政府进行强制交易，取消农民和集体的谈判权，农民或集体没有资格作为交易的一方，无权参与讨价还价。国家工业化意味着农民需要为国家工业化做出牺牲，政府对地价实行价格管制，征地补偿低于市价，农民没有获取土地增值的权利。农地集体所有暗含了组织内的委托代理问题。土地批租制保障了政府在国有土地增量市场上的垄断，农地转让权的价值给了政府，这成为激励政府经营城市的动力。二、体制内改革：征地制度的方向在征地制度包含的产权制度集中，农地的集体所有受到了学者更大的关注。甚至有学者认为集体土地产权是导致征地制度效率低下的根源(刘向南、曲福田，2005)。郑浩澜(2001)认为农地征用中出现的利益分配问题和劳动力安置问题都和农村土地产权制度有关。周其仁(2004)的表述是集体公有制既不是共有的合作的私有产权，也不是纯粹的国家所有权，它是由国家来控制，但由集体来承担其结果的制度安排。韩俊(2009)的表述与周其仁如出一辙，集体所有制与共有的合作的私有产权的差别在于集体成员的“退出权”被剥夺。但是，从现有的文献对农地集体产权的判断看，似乎各种问题并非来源于集体产权本身，而来源于集体组织的内部治理。问题的关键在于，在农地非农化过程中，集体到底应该起到什么作用?作为将农民组织起来的集体是否有存在的必要?对集体而言，除了分配上的批评之外，是否存在效率上的解释?农民是否应该组织起来?是所有权存在问题还是集体组织存在委托代理问题∞?在征地制度下，为增加农民利益，保障农民权利，农民需要组织起来维护自己的利益，组织良好的农民集体远胜于农民与开发商和政府的单打独斗，毕竟从征地的程序上看，有组织的农民更有谈判力。在农地直接入市的环境下，①这一问题有点类似于陈剑波(2006)在《所有权问题还是委托代理问题?》一文中提出的问题。陈剑波指出，农村的土地产权问题并不是因为土地集体所有导致的，而是因为建立在集体产权之上的集体组织内的治理结构失衡导致的。治理结构的失衡源自委托代理问题。不管是在经济生活还是在政治生活层面，农民没有真正成为委托人，没有委托人应有的权利，从而使得代理人失去了约束。所谓集体的决策往往只不过是几个权力人物的观点，或者是上级政府的任务。19\n第二章文献综述农民同样需要组织，以便与开发商谈判。所以，农民组织起来参与农地非农化是有助于维护农民利益的，关键在于农民如何组织?是在保留现有集体产权的基础上集中精力解决委托代理问题呢，还是先赋予农民私有产权，然后允许农民自发组织呢?RDI(美国农村发展研究所)认为，在维持集体产权的前提下，保障被征地农民在征地过程中享有知情权、参与权、上诉权是限制国家权力，保障农民利益的关键(刘向南、曲福田，2005)。但也有很多学者认为土地私有产权是改革的终点(贾根良，2007)。农地私有化只能保证农民的土地产权不受到委托代理问题的困扰，不能避免国家强制交易和低价补偿的侵害。如果征地范围不受限制，农地就不能直接进入转用市场，在国家牢牢把持农地非农化的背景下，农地私有化很可能导致严重的贫富差距(郑浩澜，2001)。批评土地私有化的学者中，国外著名经济学家也不在少数。Stiglitz和North从一般的意义上提出了反对私有化的意见。williamson(2000)对私有化的批评建立在他的治理结构的理论之上。从目前的研究进展来看，大部分学者认为，无论是保持征地制度还是允许农村集体建设用地入市，在保留农地的集体产权基础上改造集体经济组织，有效地解决委托代理问题是治本之策。除了农地的所有权性质之外，更多文献关注的是征地制度的实施过程，尤其是征地范围、征地补偿、征地程序三个方面。我们分别讨论这三个方面的文献的进展。与宪法准则相一致，几乎所有文献都认为征地行为应该限于公共利益范围内。一些文献研究了世界上不同国家强制征地的法律。各国法律之间的差异在于界定公共利益的方式。根据中国目前对公共利益的界定，属于一般原则的方式。文献共同指出，中国对公共利益含义的界定是模糊的，缺乏相应的司法解释或行政程序加以补充。明确界定公共利益也是多数文献的呼声。从方式上看，人们主张在法律中明确列出可以动用征地权的具体公共用途。很明显，如何界定“公共利益”的内容是关键。有的学者提出公共利益的动态概念，提出公共20\n第二章文献综述利益有绝对和相对之别(陈江龙、曲福田，2002)。甚至有学者上升到伦理学的角度对公共利益加以考察(麻宝斌，2002)。这些文献的讨论尽管有助于拓展我们的思路，但在经济学理论上无法推演，在实践中又无法操作。很少有文献注意到这一宪法准则其实包含两个层面的含义：1、涉及公共利益的项目用地要靠征地行为来保障。2、征地行为的适用范围要受到限制。多数文献提及了后面的含义：避免国家借助强大的土地特权为私人谋取利益而损害他人的利益。国家强制交易的权利必须受到明确的限制(刘向南、曲福田，2005)。至于第一层含义的解释，文献或者没有提及，或者解释含糊，不能令人信服。汪晖、黄祖辉(2004)曾给出了公益性用地采用征地行为的效率方面的解释。“防止个别土地所有者延误需要大量土地的公共项目是征地权存在的理由，如果一个公共项目中政府必须和每一个土地所有者达成协议，那么交易费用将会超过该项目的净收益，因为每个土地所有者都存在着保有土地以便从公共项目导致的土地增值中获益的动机。通过动用征地权可以有效的解决保有问题，降低交易费用，保证公共项目的顺利实施。”④但这一解释并不彻底，为什么公共利益的项目满足上述征地条件?显然，在这一问题上，我们需要深入的交易成本分析。如果我们将农地非农化视作一个交易，征地代表了科层治理㈤，而集体土地直接入市则代表了市场治理，划定征地范围，也就是划定市场治理的边界⑨。边界设定的核心在于，在何种领域转让权保留在政府那里，在何种领域转让权保留在农民或集体那里。既然转让权在私人手中可以完成农地非农化，政府为何还要保留征地权④呢?难道仅仅是权力的象征吗?实际上，从交易成本经济学的角度看，在一定①汪晖，黄祖辉．公共利益、征地范围与公平补偿——从两个土地投机案例谈起．经济学季刊，2004．10：253②在征地模式下，政府就好比是一个大工厂，农地只不过是他的一个生产部门的要素，工厂决策可以强行将一个部门的产品拿来加工后用于下一道工序，至于对农业部门的补偿只不过是会计上的操作，毕竟单个部门不能享受工厂的盈利(土地的增值)，所以，农业部门的员工还是照样拿着原来的工资(原用途补偿)，最终利润归工厂(政府)。③因为将征地行为限于公益性用地的前提是允许非公益性用地采用市场治理的方式。否则，既不允许集体建设用地直接入市，又将征地限于公益性用地，非公益性用地就没有渠道获得。④本文将征地权等同于政府拥有转让权。2】\n第二章文献综述领域保留征地权是有效率的。在这种领域中，采用科层治理的交易成本小于议价的交易成本，如果农地非农化的总收益不变，那么动用征用权就是有效率的。何种领域、何种项目具有这一特征呢?这就把我们的目光聚焦到项目、领域的属性。通常认为，公共利益的项目具有这一特征。多数的文献仅止于此。但是，公共利益只是个代名词，真正适用于动用征地权的是这样一些项目，在这些项目的农地非农化中，采用科层治理带来的交易成本低于采用市场治理带来的交易成本。所谓给公共利益下定义，其实质在于说明某一项目的交易属性，如资产专用性程度、交易频率、不确定性程度等，这些交易属性如何影响了治理结构的选择。由此可见，考察征地权的适用范围，并不在于准确定义公共利益，而在于考察项目的交易属性，从而决定治理结构的选择。脱离这一点，无论从何种角度定义公共利益都是南辕北辙，不得要领。就笔者掌握的文献看，当前关注于定义公共利益的文献都没有从这一角度出发。征地权的使用不仅要做到有效率，而且要做到符合社会公正的标准。公平补偿就是基于这一层面的考虑。但是什么是公平补偿?行使征地权时，政府倾向于压低补偿标准，土地所有者倾向于获得更高的补偿标准。有些学者坚持将补偿限定在农地的原用途的价值上，坚持不完全补偿原则(贾宪威，1995；陈江龙、曲福田，2002；周诚，2003)。这些学者也主张改革现行的征地补偿，但他们认为关键在于提升补偿额度而不在于改革补偿机制。他们倾向于搞清楚农地的原用途下到底有哪些功能?农地被征收后，农民的损失除了直接的收入来源后还有哪些损失?这些学者投身于对农民真实损失、农地功能的挖掘。针对补偿标准偏低，这些文献的批评集中于以农地的平均产值的倍数计算的方式。农地价格与区位有关，农业的种植结构是多元的，即使仅考虑农地的农业产值，平均产值倍数的计算方法容易在现实中造成不公(沈守愚，2002)。张全景、王万茂(2003)则提出了农民生存权补偿、残余地补偿、生态环境效益补偿。朱明芬(2003)加入了农民在30年内的土地收益权损失、土地潜在收益损失、相邻土地损害等各项间接损害。汪晖和黄祖辉(2004)将失地农民的损失分为积22\n第二章文献综述极损失和消极损失。有些农地功能的评价是主观的，同一功能对不同农民的价值不同。但是，这些损失和直接损失的农业收入相比，难以测度，在实践中操作。详细考察每块农地的功能并根据功能进行补偿带来的信息障碍是难以克服的。最终结果只能是仍然按照较为容易辨识的损失进行补偿。这就意味着征地的需求立足于非农用地未来的收益，征地成本仅是原用途的补偿，需求脱离了成本的制约，带来土地征用的非均衡(周其仁，2004)。原用途补偿的理论不仅在实践中缺乏可操作性，而且其背后的理论依据也并不牢靠。主张原用途补偿的学者多基于以下两种考虑：1、我国资本短缺，城市发展需要政府投资，市场补偿带来政府财政困难。2、土地增值是社会投资的结果，应该归社会，不应该归城郊的少数农民(汪晖、黄祖辉，2004)。按照周其仁(2004)的说法，土地的非农化是一项合作，土地的增值乃是合作的剩余，农地所有者放弃农地本身就已经构成了对该项合作的贡献，所以农民有权分享土地增值。即使对农地非农化进行市价补偿或者允许农民与开发商直接交易，也并不影响土地涨价归公，政府完全可以采取税收的形式对土地增值加以调节，平衡远郊农民与近郊农民的收入差距，弥补财政缺口。由此可见，仅仅提高补偿额度而不改革补偿机制是行不通的。对农民进行市价补偿乃是征地改革的方向。而市价补偿的前提是存在着一个可供借鉴的土地自由交易市场，以该市场上形成的价格为基础进行土地的市场价格评估。征地补偿的改革要求未来的研究集中在两方面：农村集体建设用地直接入市后的价格行为；如何对某一特定地块进行价格评估。要做到征地行为限于公益性用地，政府执行市价补偿，必须依靠严格的征地程序。“严格的法律程序为政府的征地行为提供了一种稳定的、形式化的制度安排⋯⋯土地征收程序所设置的程式和步骤可以在一定程度上保证政府征地行为的合法性。"①就近期的文献看，征地程序的研究结论都倾向于增加农民在征①陈国富，卿志琼．城乡分割、程序失范与农民利益——城市化进程中失地农民利益的经济学分析．开放时代，2007．5：79～8923厶U\n第二章文献综述地实施过程中的谈判权。当前征地过程中产生的问题多与征地程序缺陷有关。土地征用是否符合公益性没有纳入审查程序，农民的参与度不够，尤其是缺乏与农民协商的环节(沈守愚，2002)。征地程序应该保证农民的知情权、参与权和上诉权，应该赋予农民足够的协商权利以便促使政府充分认识到土地的真实成本。周其仁(2004)采用了“还价权”的说法来说明农民不应该被排除在规划决策程序之外。所有这些观点，从交易成本经济学的角度看，就是通过改革征地程序实现由科层治理向市场治理的转变。征地制度改革的方向是：明确界定公共利益的含义，征地权仅限于在公益性用地领域使用，非公益性用地领域允许农村集体建设用地直接入市，形成自由市场价格，征地补偿参照该自由市场价格对特定地块进行市价评估，以便进行市价补偿。要做到征地权限于公益性用地，政府执行市价补偿，必须依靠征地程序的约束。改革后的征地程序赋予了农民足够的协商权利。然而，“提出一个彻底的改革目标是相对容易的，但值得学界深思的问题是，为什么主流学界和政府部门部分官员提出的理想改革目标那么难以被推行下去?隐藏在征地制度改革背后的约束条件到底是什么?”④政府改革的动力何在?这就需要研究政府的行为模式④，进行实证性分析，而不是仅仅满足于对政府的征地行为进行规范性的批评。大量的文献将目前中央一地方的财政关系和区域间的竞争视为解释地方政府行为模式的关键因素(周飞舟，2006；周飞舟，2007；曹广忠、袁飞、陶然，2007；陶然、袁飞、曹广忠，2007；陶然、陆曦、苏福兵等，2009；汪晖、陶然，2009；梁若冰，2009；杨帅、温铁军，2010)。一直以来，财政分权和政治集权被认为是中国经济增长的必要条件。在经济分权之外，中央政府掌握地方政府官员的人事任免权，通过以GDP增长率为主要指标的绩效考核机制约束地方政府的行为。地方官员为获得晋升而形成的地方之间的“标尺竞争’’(yardstickcompetition)③促进经济增长。因此政府①汪晖，陶然．论征地制度的系统性改革与突破．东南学术，2009．6：11②很多学者的表述略有不同，有时被称为土地开发的政治根源(林初异，2006)，有时被称为制度背景(梁若冰，2009)，但是，这些不同称谓背后的指向本质上是相同的。③在地方官员政绩考核中，上级政府既考察经济增长的绝对量，更注重相对绩效(梁若冰，2009)。24\n第二章文献综述热衷于GDP、财政收入等经济指标。由于工业和服务业相对于农业在促进经济发展、增加财政收入方面具有优势，因此，地方政府具有极大的动力将土地用于城市建设、工业和服务业的发展(梁若冰，2009)。这就解释了地方政府为城市化、建工业园区而低价征地的行为。ErikLichtenbergandChengriDing(2009)为这一逻辑提供了最为完整的模型化的分析。因此，由于改革后地方政府无法再从商住用地获得巨大的土地出让金收入，如果征地制度改革缺乏系统性的配套措施为地方政府提供足够的财政激励，改革就难以实现根本性突破。很多对策研究专家给出了关于系统性配套措施的很多方案。这些方案包括征收一定比例的土地增值税、对商住用房产征收财产税(或更全面的物业税)∞甚至包括“地票”②交易收入。除了相关税收改革之外，李力行(2010)提出尝试以未来几十年的税收收益做基础发行地方债的方式缓解地方政府短期内收入的减少。李力行以成都市为例进行测算，表明土地增值税、物业税加上相应的地方债完全可以弥补政府在土地出让金上的收入。这将有效地抑制地方政府低价征地的冲动，降低保护耕地的压力，有助于实现城乡统筹发展。土地增值税、房产税或物业税甚至是以这些税收为抵押的地方债都必须以土地的市场价值为基础，而市场价值的产生，从存量上看取决于城市现有建设用地市场，从增量上看则来自于农村集体土地入市。因此，征地制度改革离不开农村集体土地入市。三、体制外创新：农村集体土地入市研究征地行为的法律学者多倾向于考虑集体土地入市的法律空间(高圣平、刘守英，2007)。改革开放前农村土地实行集体所有，集体经营，土地流转完全依靠行政权力划拨。改革开放至1998年之前，农村集体建设用地与国有建设用地相对平等。1998年的《土地管理法》对农村集体建设用地施加了明显限制。各类论文对该法律相关条款的分析，总结起来有两点值得关注：l、用地单位不①事实上，2011年1月28日，上海和重庆已经正式试行征收房产税。②所谓“地票”，就是在交易所内交易的经由城乡建设用地增减平衡项目获得的挂钩指标。25\n第二章文献综述能使用农村集体建设用地从事非农建设，这是征地的起源。2、法律的例外条款给农村集体建设用地隐形入市提供了变通。这类文献多是就法律论法律，从不谈及与每个阶段的法律空间相对应的产权状态。然而，农村建设用地能否直接入市本质上是个转让权的分配问题，进行经济学的分析不能停留于相关法律条款的认识，还要认识到法律背后所暗含的产权状态。因为清楚的产权状态才能作为产权分析的基础。陈利根、龙开胜(2008)回顾了农村集体建设用地入市的历程。经济史的梳理表明，随着城市化进程加快，市场经济的发展，土地的资产属性日益显现，出现了潜在的增值空间，对这一潜在增值的分割成为集体建设用地入市的激励。农村集体建设用地的流转成为社会经济发展的客观要求。但是，由于现行法律严格限制集体建设用地入市，这一行为与法律相冲突。在没有正式制度安排下，农民和用地者之间的合约实施存在困难，从而加大了合约的实施成本，甚至影响了合约的选择。由此可见，在没有法律保护的条件下，合约的选择是扭曲的。当然，历史的检视有助于看清未来改革的方向。但似乎这一文献的检视仍然停留于描述层面，多提及交易量、交易的阶段性、各种交易模式，没有就这一行为在保护农民利益、提高土地交易效率、提升土地的利用效率、抑制房价等层面说明集体建设用地入市的优势所在。说明问题缺乏数据是这类经济史文献的最大缺陷。较多的文献讨论了各地集体建设用地流转的实践。浙江湖州、安徽芜湖、广东南海、江苏昆山是被当作典型案例的地区。湖州的试点相当谨慎，集体土地流转受到严格限制，只能够在城市的规划区外流转，规划区内仍然采用征地形式。流转的土地仅限于工业园区，不能用于商业开发。芜湖试点的改革采取了自上而下的形式。政府主管部门推动构建城乡统一的建设用地市场。按照土地进入国有建设用地市场的方式进行，先编制土地利用规划，土地的流转由镇政府进行，同时保留了土地的集体所有权，在流转期满后土地仍归农民集体所有。但农民的土地收益与征地补偿相当，因此农民如何分享土地增值是这一试26\n第二章文献综述点的最大问题。南海的特点是自下而上。由集体经济组织出面以土地招商引资。这一模式避免了国家垄断的格局，为农民直接参与农地转用，分享土地增值留下了空间。受到较多关注的是集体经济组织的产权结构(周其仁，2004；蒋省三、刘守英，2004；高圣平、刘守英，2007)。由于农村经济组织存在传统的委托代理问题，如何改造集体股份制使得农民成为农地非农化的最大受益者是农村集体建设用地入市面临的一大问题。江苏昆山的做法是对传统土地股份制的创造性改进。其本质在于以出资权换购成员权，使得集体经济组织从福利性很强的社区股份制转变为农民自己组织的专业股份合作制。从近期的研究成果看，针对集体建设用地进入市场，存在两大理论问题值得进一步追踪：1、怎样界定集体和农户的产权。若转让权界定给集体，集体为了开发非农土地资源，重新回收集中农户的土地经营权时，集体会变成侵犯农户产权的力量，委托代理问题如何解决?2、集体或农户进入非农土地市场的合约形式选择。农民或集体现在多采用年度性的出租合约，政府批租土地时采用的合约形式为：划拨、协议转让、招牌挂。长期性的批租土地和年度性的出租方式在风险、信息、资本实力等方面的要求是否有所不同?土地的拥有者是否合适作为开发商?未来如何演化?这里会涉及到合约的选择理论，尤其是合约的实施对合约形式的选择的影响。如果年度性的出租合约其实是在缺乏正式法律保护下，农民为保证合约实施的一种做法，那么一旦正式的法律开始保护农民的转让权时，会选择何种合约呢?在实践上来看，区域之间，政府对这一行为的态度是不同的，广东制定地方性法规保护农民的行为，而江苏却没有这样的地方性法律，这一差别似乎影响了两地的农地转用的合约形式。可通过区域间的对比作进一步的研究，以便考察影响合约选择的因素。第三节转让权结构的选择：整体性的分析框架前面两节的文献集中于对每一种农地非农化的机制(国家征地模式和集体土地入市模式)做单独分析，本节所涉及的文献则试图给出一个统一的分析框27\n第二章文献综述架，以此解释转让权结构的差异及选择。根据对转让权结构选择的标准，这类文献可分为两个分析路线：一类着重分析每种机制对应的利益分配，第二类分析每种转让权结构的治理效率。在这个意义上，前者可以称之为农地非农化的分配学派，后者称之为农地非农化的效率学派。在农地非农化中土地增值的来源是分析的逻辑起点。这类文献的理论基础可分为两支：较为传统的文献遵从了马克思的级差地租理论。这类文献认为，级差地租产生有两个来源，一个是地理位置决定的，另一个是非农用地的单位面积投资高于农业用地(罗丹、严瑞珍、陈洁，2004)。土地经济学家周诚(2002)作了进一步拓展，将级差地租从理论上分解为直接投资性增值(业主自身的投资)、外部投资辐射性增值(地块外的投资)和稀缺性增值。更为现代的分析来自于鲍尔斯的合作剩余理论。当人们在一项生产活动中进行合作时，通常产出一项联合剩余，即他们如果参与这项联合行动，就能获得一定数量的净收益。联合剩余实际就是每个人从联合行动中获得的收益与他们从次优替代选择中可能获得的收益之差(SamuelBowles，2004)。在这里就是城市化带来的土地增值。现有的文献较多的延续了级差地租理论，采用合作剩余理论解释土地增值分割的文献很少见到。但是，合作剩余理论可以引入谈判与寻租，形式化的分析模型较为成熟，只是这些模型还没有用于对中国农地非农化问题的研究。一、分配学派分配学派的文献最初的关注点在于农民利益受损问题。人们初始认为农民利益受损是因为征地补偿标准偏低，因而主张提高倍数。后来发现，这些药方本身并不是自我实现的。财政分权后，地方政府有自己的利益，严重依赖土地出让收入，没有内在的激励提高对农民的补偿。国家法律上存在征地悖论，公共利益无法界定清楚，征地不按照程序执行，没有严格的压力形成外在的约束。因此，征地补偿并非简单的补偿倍数问题，它依赖于补偿机制，而机制的运行受到各种约束条件。从这个意义上讲，仅仅提高征地补偿倍数来改善分配问题只有治标的意义。贫富分化的基础何在?依据权利和利益的关系，利益的分配28\n第二章文献综述在于权利的分割，利益受损来源于权利被侵害。失地农民的贫困化与农地产权的残缺有关，而开发商的暴富和政府的土地财政也一定与土地产权的攫取紧密相连(陈国富，2006)。要保护农民的利益，首先保护农民的权利。产权的分析为我们提供了关于补偿机制研究的一般分析框架。产权界定是指法律上对产权的明确规定。明确界定的产权的实施需要保护机制。考察农地产权的保护可以揭示土地增值的分配根源。有一支文献遵循了法经济学的分析思路。另一支文献则具有典型的巴泽尔传统。由于两支文献已呈现交叉融合状态，本文在分析文献的过程中并不刻意作这一区分。在法律上，产权的保护存在三种规则：财产规则、责任规则、不可转让规则。陈国富结合中国实践，将产权的保护状态分为五种类型，每种类型对应着不同的收益补偿机制(陈国富，2007)。财产规则反映了农民和开发商之间的直接的讨价还价，农民利益依赖谈判实现。这一保护规则适用于非公益性用地。征地模式显然是对这一市场行为的扭曲。从农民利益的实现方式上来看，农村集体土地直接入市与财产规则较为一致。但是，二者也存在一定差别。首先，虽然农民集体拥有谈判权，但是法律禁止这一行为，谈判的合约不受法律保护，合约的选择与执行有所差异。其次，农村集体土地入市面临着委托代理的问题。值得注意的是，在简单的财产规则下，农地的生态价值、社会价值不会得到补偿。财产规则反映的是私人利益，而生态价值、社会价值具有典型的外部性。如果政府经过测算得知这些价值的具体数值，然后对农地进行补贴，以便通过政府的力量修正受财产规则指导的私人边际成本线、收益线。毫无疑问，财产规则加政府补贴的制度搭配要优于简单的财产规则下的产权状态。毕竟，在财产规则下，农地的生态价值、社会价值因为产权界定的困难而处于公共域中，被好多学者称为产权公共域I①(郭贯成、吴群，2009)。①产权公共域I与农地的多种功能有关，包括经济生态社会功能。人们认识不足，或者界定产权的成本过高，使得生态社会功能置于公共域中，也即人们通常所讲的外部性。人们仅依据经济功能对农民进行补偿。这种产权公共域并没有给农民带来直接的损害，如果完全由市场实现农地非农化，市场并不考虑这一价值，从而成为农地过度非农化、转用价格偏低的来源之一，也是政府参与农地转用这一交易过程的原因。29\n第二章文献综述责任规则核心在于取消了农民的谈判权，农民得到的收益是外生的市价，这一市价与财产规则下产生的利益机制不同。我们可以将责任规则概括为强制交易加市价补偿。要做到责任规则保护农民利益，必须满足：1、存在被征收土地的市场。2、有严格的征地程序保证征地行为公正。在公益性用地范围内，是否动用征地权还要受到效率原则的支配。只有当政府治理的交易成本低于市场治理的交易成本时，动用征地权才是有效率的。在实践层面，农民没有受到责任规则的保护。首先，中国并不存在合法的农地转用市场。其次，法律上存在征地悖论，公共利益无法界定清楚，征地时不按照程序执行，没有严格的外在约束。现行的征地实践继承了责任规则下的强制交易的特点，却没有执行市价补偿的标准。不可转让规则意味着任何人包括政府不能通过改变土地用途获取增值。因而，在这一规则的保护下，土地所有者只能获得原用途收益，但是也避免了因为缺乏谈判力而被欺骗的风险。在实践层面，征地权代表的是强制交易，是对不可转让规则的否定，但是法定补偿却继承了不可转让规则下的原用途补偿。中国现行法律界定的产权状态和保护规则主要在于两点：补偿机制与责任规则相同，具有强制性，而补偿却沿用了不可转让规则的原用途标准。实际执行的保护规则和产权状态可分为两类：第一类是征地框架外的产权状态，也即农村集体土地入市的行为。这一产权保护机制在财产规则部分已有较为详细的论述。第二类是征地框架内的产权状态。按照现行法律，农民有权利获得法定补偿，然而，政府故意压低补偿标准，使得实际补偿低于法定补偿。在这种情形下，已经界定清楚的产权的实施有困难，反映的是产权的实施层面的问题。由于产权的实施成本导致的公共域，与产权公共域I相对应，我们称之为产权公共域II④(郭贯成、吴群，2009)。在这里，农民的抗争被称为维权①产权公共域II与农民产权的执行有关。法律规定了农民的法定补偿，规定了政府的征地程序、征地规模等，此时农民的产权界定是清晰的。当政府违反法律(当然违反的维度可能是以上法律规定的任何一种)时，农民却由于执行产权的成本过高而无法维护自己的产权，从而形成了产权公共域，容易受到政府征地行为的侵害。农民执行产权的成本涉及到收集证据(信息)、找行政机构协调、聘请律师进行法庭诉讼等，分散的农民面临着巨大的组织成本，原有的农村集体经济组织又存在传统的委托代理问题。这时，为政府和开发商攫取产权提供了机会。在这里，政府的行为其实是民事侵权行为。30\n第二章文献综述行为，寻求的是现存法律框架内的产权保护。政府的行为属于违法行为，在法经济学中被视作民事侵权处理。政府超低价补偿的动机来自于政府的行为模式。通常的解释是财税体制改革后，地方政府有了独立的利益追求。周其仁还讨论了超低价征地容易实施的另一个原因(周其仁，2004)。现行土地体制下，征地面对的是集体，征地补偿金归集体所有，至于集体如何补偿失地的农民并没有法律规定。农民不参与征地补偿谈判，有权谈判的只是集体，而集体只不过是几个乡村权力人物，传统的委托代理问题使得集体无法代表农民利益。作为土地所有者，农民利益的变化其实就是在不同产权状态下农地价格的变化。不同体制下价格的差异反映了价格的扭曲程度。大量的实证结果都是建立在这一理论基础之上，测度农地转用价格扭曲的程度，并考察农地价格的扭曲主要是由何种原因导致的。一些学者不去讨论在农地非农化过程中谁是产权的主体，转而将这一问题诉求于实证，考察各利益主体所得在土地供应价格中所占比重。由于收益的分配程度在很大程度上反映了产权的占有程度，因此考察收益的分配无疑是研究产权分割的经验基础。已有较多学者做出了前期的贡献，但是这些文献更多的属于社会学的个案分析，细致有余，而对比不足，征地补偿的个案研究没有分地区、分土地供应用途、分土地供应方式进行系统的分析(贾生华、张宏斌，2003)。然而，研究土地收益分配的关系考查因地区、供应用途、交易方式而带来的差异对于改革征地制度很有必要。罗丹、严瑞珍、陈洁(2004)通过实际调研对不同利益分配机制进行了比较研究，考察在不同的利益分配机制下各利益集团所得收益。当然，他们所谓的利益分配机制对应于本文所论述的不同的产权状态。王晓映、贺明玉、高永(2006)在东、中、西部的城市对农地转用项目进行了抽样调查，分析了农地转用过程中的征地补偿、初次土地增值收益和二次土地增值收益。考察差异的维度主要是三个方面：1、地区东中西2、土地用途，分为公益性用地，工业用地，商业用地3、供应方式协议出让，招拍挂，划拨。31\n第二章文献综述有些作者重点关注了农民在农地非农化的过程中分配所得，尤其是农民的福利变化。现有的文献对失地农民的研究主要集中在补偿额度、土地对农民的多种功能。选取的关注点说明这些文献直接将收入视作生活状况的代名词。但是，收入的变化只是影响效用的因素之一，农地非农化过程中，农民的居住条件、健康状况、教育和知识、心理状况等都会发生变化，而这些变化不可避免的影响效用水平进而反映为福利的变化。仅考虑收入变化对失地农民的影响并不完整。针对传统福利衡量的缺陷，AmartyaSen(1993)提出了可行能力方法框架。这一框架重新定义了福利的概念，根据一个人实际能做什么和能成为什么来描述福利。高进云、乔荣峰、张安录(2007)对农地非农化过程中农民福利变化的评价就是对这一方法的应用。该文提出了构成农民福利的功能性活动和指标，使用模糊评判法对失地农民福利变化进行了衡量。由于受资料的限制，6个功能性活动只是理论上提出的全部功能性活动的一部分，并不全面。选择的活动不同，指标不同，重点关注的农民福利的内容也不同。因此，指标体系的选择直接影响了评价的结果。如何选择有代表性的指标值得进一步研究。不论采取何种交易机制，不论产权状态如何界定，最终的落脚点都是通过调整补偿额来实现农民利益保护、政府财力增加、快速城市化的三赢。在补偿额调整这一问题上，争论的焦点是公益性、非公益性土地征收补偿是否应该有所差异。第一种观点赞成非公益性补偿高于公益性补偿，前者应该按照市场价值采取完全补偿，后者则由政府定价采取不完全补偿。农民可以从公益性征地中获利，享受城市基础设施，而非公益性征地没有这一外部性补偿。所以，公益性征地应该由政府定价，扣除预期因土地转变为公共地而引起的上涨部分。第二种观点赞成公益性用地补偿应高于非公益性用地。非公益性用地多为工厂等项目，这可以给农民带来就业等很多其他收益，而有些公益性征地并不能给农民带来这些外部收益(吕彦彬、王富河，2004)。以上两种观点的差异在于征地之后的项目，同样都是公益性征地，有些项目能给农民带来外部收益，有些带来的却是外部损失。所以，两种补偿到底是孰高孰低取决于征地后的项目给32\n第二章文献综述农民造成的影响，并不取决于征地本身的性质。陈莹、谭术魁、张安录(2009)正是抓住了这一点提出了第三种观点：不论是公益性征地还是非公益性征地，补偿要依据农民利益的受损程度，受损大所获补偿就高。作者的考察着眼于两个方面：一是农民的意愿调查，农民是否愿意接受公益性农地补偿低于非公益性农地补偿，二是两种补偿的差异主要受何种因素的影响。研究表明，大部分农民能够接受公益性用地补偿低于非公益性用地补偿的做法，农民愿意为公共利益牺牲自己的利益。作者还采用多元回归法构建了湖北省征地补偿额的相关影响因素模型。征收补偿额与征收后的用途显著相关，被征用土地所在城市等级越高，距离城市中心越近，两种补偿的差异越明显。补偿额也与耕地资源禀赋、劳动力比重有相关性，即人均耕地面积越多，征地补偿越高，村农业劳动力比重越低，补偿越高。尽管作者没有考虑补偿机制的差异，但是，从影响两种补偿差异的因素来看，各种市场层面需要考虑的因素得到了体现，如城市等级、距离城市中心的距离、等区位因素对地价的影响。作者的结论其实并不明确。到底是维持征地制度不变，仅仅对征地补偿进行改革，以便反映征地用途对补偿的影响呢?还是由此证明，两种补偿的差异恰恰反映了征地制度改革的必要?农地非农化的分配问题的解释文献较多依赖于产权的分析，而相应的效率问题文献则更多的侧重于结构分析。二、效率学派在不同转让权结构下，农地非农化的交易效率存在差异。钱忠好、马凯(2007)对这一问题作了简化，没有直接考察转让权结构的差异，间接考虑了与转让权结构对应的市场结构的差异，试图通过对市场结构的效率分析研究转让权结构的变迁。市场结构分为三种状态：垄断、分割、整合。与每种市场结构对应的转让权结构是：铁板一块的征地模式、合法征地与违法的集体建设用地入市并存、合法的征地与合法的集体建设用地入市并存。如果从分割走向整合意味着效率的提高，那么，为何无效的市场分割制度在中国长期存在?作者33\n第二章文献综述并没有像其他学者直接批评现存的征地制度，而是对市场分割制度的长期存在给出了合理的解释。制度是经济当事人基于特定环境的最优选择的结果。用地市场的不同结构对应着不同的制度，决定了当事人之间不同的利益分配，从而影响了当事人的制度响应。每个当事人有自己的福利函数，他们根据自己的福利选择制度创新行动。当从垄断到分割再到整合能带来效率的提高，当事人福利改进，当事人就会发起、支持制度的变迁。作者对市场结构的变迁给出了博弈分析，并证明了在何种条件下政府垄断市场会成为纳什均衡?在何种条件下，分割市场制度会代替垄断市场，进而又被整合的市场所取代?直接将转让权结构简化为市场结构，仍然沿用新古典的分析方法是这一论文最大的缺陷。垄断只是征地在市场结构上的表现，除了带来垄断，征地本身在一定条件下还能降低交易成本，从而表现出相对于市场的优势。而该文的逻辑容易导致“盲目市场论"的倾向。考察农地转用市场的效率，通常的做法是测度价格的扭曲程度。与此相反，曲福田等(2004)通过农地非农化的数量来考察市场的效率。农地转用的数量在理论上被区分为两种性质：代价性损失和过度性损失。代价性损失是指为实现城市化，社会放弃的最优的农地数量。相比市场能实现的效率，他要求消除外部性。因市场失灵而导致的农地的过度非农化称之为过渡性损失I。由于政府征地导致了价格扭曲，在市场过渡性损失I的基础上又进一步因为价格扭曲造成的损失，被称为过度性损失II。很明显，作者认识到，市场会因外部性而存在失灵。但是，作者并没有深入分析市场失灵的根源。市场失灵是因为市场作为一种治理机制，是存在交易成本的。当某些农地的属性由于人们认识不足，或技术原因，对这些属性的界定成本高于界定之后的收益，这些属性及其价值就被放置在了公共域中。在市场环境下，私人的讨价还价并不考虑对自己无关的价值④。产权公共域的存在带来了过度性损失I。由于没有从交易成本的角度将市场看做一种治理机制，作①然而，中央政府却关心农地的生态价值和社会价值。但是中央政府的关心并没有在政策中体现出来。如果中央政府对这些价值进行补贴，尽管补贴额并不一定完全等于这些价值，至少可以减小过度性损失I。34UI\n第二章文献综述者并没有考虑征地模式的其他特征，仅仅将征地模式等同于上限价格管制。因此，在这一分析思路下，政府征地所剩下的只是因管制价格而带来的价格扭曲。征地模式的两大特征是强制交易和上限价格管制。征地不仅会带来价格扭曲，还会因为强制交易降低交易成本从而改善市场结构。显然，作者并没有注意到这一点。尽管与“盲目市场论”相比前进了一步∞，然而这一前进并不彻底，政府治理的含义还有待挖掘。钱忠好(2004)将政府治理的优势引入了市场结构的分析。在某种程度上，我们可以将这一尝试视为新古典与新制度的混合。土地征用存在的经济原因在于政府作为某些公共品的提供者，不仅具有规模经济的优势，还能够节约交易费用。认识政府治理的优势是从认识土地转用的交易性质开始的。“尽管说土地征用具有相当的政府强制性，但土地征用过程本身表现为一定的交易性，因此可以运用均衡分析方法对其进行研究。”④其实，并非是土地征用过程表现为一定的交易性，而是农地非农化本身就是一个交易过程。土地征用是对这一交易的政府治理，而讨价还价是对这一交易的市场治理。在正式的分析框架内，我们不仅需要分析土地征用，还要分析市场行为。尽管仍然延续了供求分析，钱忠好更注重分析每条曲线背后的行为。规模收益和交易成本的降低提升了政府的征用需求曲线。交易成本的降低提升了农民的土地供给意愿。从图形上看，如果征地仅意味着强制交易所带来的优势(包括规模经济和交易成本的降低)，农地非农化的数量会有所增加，价格的变动取决于供求曲线的价格弹性。但是采用均衡分析方法显然是新古典的传统，然而，更为合适的分析方法应该侧重于两种转让权结构的对比。比较制度分析呼之欲出。单纯依靠市场能否解决农地非农化的效率问题?政府应该处于何种位置?新古典经济学的观点是政府只是在存在外部性时才需要发挥作用，解决的方法也很简单，就是征税或补贴，以改变私人边际收益和边际成本线。对新古典而言，市场是无成本的，政府是万能的。这一庇古主义传统为以科斯为代表的新①曲福田等(2004)认识到并且考察了市场交易成本的影响。②钱忠好．土地征用：均衡与非均衡——对现行中国土地征用制度的经济分析．管理世界，2004．12：5135\n第二章文献综述制度经济学派所取代。新制度经济学的观点是，市场和政府是两种不同的治理结构，每一种交易选择何种治理结构取决于二者各自产生的交易费用。就农地非农化而言，当潜在的城市化收益既定时，交易费用越低，农地非农化的净收益就越高。在农地非农化过程中，交易成本经济学试图寻求最小化交易成本的治理结构。谭荣、曲福田(2009)将交易费用经济学引入了农地非农化这一领域，建立了农地非农化治理结构选择的理论框架，并将该理论框架应用于H市，为该市农地非农化选择了适宜的治理方式，试图确定政府与市场的边界。研究表明，农地非农化是很多小交易的集合，每个小交易都有不同的交易属性，适宜于不同的治理结构。市场仅是治理结构的L种，不加区分的推行市场化并不可取。治理结构的选择取决于能否提高农地非农化的效率。盲目市场论的代表认为，打破城乡分割的土地市场局面，消除政府对土地市场的干预，才能提高农地非农化的效率。在这里，他们的依据来源于新古典的原假设：市场可以提高资源的配置效率。但是市场是什么?市场并不是无知之幕，市场本身也是一种治理结构，也有自身的治理成本，即交易成本。因此，市场只是在一定范围内配置资源才会具有最小的治理成本。离开特定的交易范围或者讲，特定的任务，市场配置资源的交易成本会更大。中国现阶段土地市场对土地资源的治理的绩效只是体现在城市范围内二级市场，而农地非农化所交易的土地资产与二级市场交易的土地资产并非同一种资产，尤其表现在资产的属性上。这些属性影响了治理结构的选择。前者产权清晰，价格透明、交易信息公开，交易制度完善，后者本身具有很大的环境、生态、社会的外部性和不确定性。比如，规划和审批的作用在于控制风险，但并不需要太多技能，人力资产的专用性导致的交易费用只有在科层制下才能降低。农地非农化的风险控制是公共品。由此可见允许农地不经过国家征地直接进入市场，并不符合现阶段的交易特征，可能会带来巨大的交易费用(谭荣、曲福田，2009)。36\n第二章文献综述将交易成本经济学应用于农地非农化的研究刚刚起步，该领域还有很多没有完成的工作，尤其是体现在两方面：1、如何将治理结构的选择与提高农地非农化的治理效率联系起来，形成更为形式化的框架，便于分析。2、如何在效率评价治理结构的同时进行规范层面的分析，也就是对相应的福利进行判断。尤其是各利益团体的利益分配在不同的治理结构中是否有所不同?毕竟，在交易成本的框架里，总收益不变时，交易成本最小是选择治理结构的标准。但是，总收益减去交易成本后形成的净收益在各利益集团(参与交易各方)如何分配?这就好比帕累托最优本身并不涉及福利的比较，同样都是帕累托最优，各自暗含的收益分配却可能差异很大。三、是否存在一个转让权最优分配结构?制度决定经济绩效。产权是制度的基础。在组成产权的三项权利①中，转让权最为关键(周其仁，2004)。经济增长要求结构改变，而结构改变往往伴随着大规模资源的转让。如果没有最优的转让权安排，潜在的资源转让和经济增长就会受到阻碍。那么，农地转让权到底分配给谁才是最优的呢?历史经验表明，随着环境、条件的变化，农地转让权需要重新界定。按照周其仁的说法，如果不重新界定转让权，决策者必然面临一个两难境地：要么无视农地非农化的利益冲突，继续加速城市化，要么暂时抑制城市化以减缓利益冲突。很明显，抑制城市化只是因噎废食的做法，毕竟城市化是经济增长的源泉。而无视利益冲突往往会带来严重的社会问题，甚至危害国家政权的稳固。因此，解决问题还需要从重新界定转让权入手。在中国，重新界定农地转让权是在什么环境、条件下发生的呢?城市化的加速发展，导致农地大规模转为建设用地，失地农民日益增加④。按照世界上每1万城镇人口平均需要不少于1平方公里耕地的基本要求和我国城镇化每提高①按照张五常的解释，产权包括使用权、受益权和转让权。②在1978到2000年间，中国城市从193个增加到663个，镇的数目从2173增加到20312个，城镇人口从1．7亿增加到4．56亿。与此同时，大量的农民工从农村转入城镇，大量的的农地转为城镇的工商建设用地。预计未来二十年，中国的城市化还将加速。(周其仁，2004)37U●\n第二章文献综述1％将增加1270万城镇人口的水平，我国城镇化水平每提高1％则需要占用耕地约190万亩，每年产生失地农民约266万人左右。目前我国失地农民总数已超过4000万人，并仍在以每年约200万人的速度递增(姚从容，2006)。同时，在农地转用的实践中，因征地而带来的流血事件屡屡见诸报端。最终形成的转让权应该是何种状态?转让权在谁的手里最有效率，农民个体、集体、个体形成的合作社还是仍然在政府手中?谭荣和曲福田(2009)关于治理结构选择的文章比较有启发意义。农地非农化可分解为多个任务，有些任务需要由政府主导。这些适宜由政府主导的任务应该是政府管制，或可称之为政府对自由转让权的限制、约束。政府治理仅限于规划、审批、仲裁、调解纠纷等，在此基础上，农民或集体拥有转让权。也就是讲，我们必须分清楚的是，在各项任务中，有哪些任务由拥有转让权的私人自由谈判执行可以降低交易成本，又有哪些任务由政府治理的交易成本较低(在这里，交易成本表现为科层成本)。所以，用最优转让权理论对谭荣和曲福田的最优治理结构的观点进行重新表述，就是转让权应该被稀释在何种程度?转让权和政府管制的边界何在?转让权是否在农民个体那里要优于集体?某种程度的混合治理(可以视为转让权上收至集体或合作社层面然后农民处理科层内部的关系)是否优于完全的市场?这里的问题与经济组织的选择原理有关。毕竟，治理结构的变化一定反映为产权的变化，不同的组织，都可以从产权安排反映出来。第四节转让权的边界转让权如何分配并非农地非农化问题的全部，以下数据说明了这一点。自1978年至2007年底，累计600万公顷优质耕地变为非农用地，农地非农化的数量平均每年达20余万公顷。依据《全国土地利用总体规划纲要》，2008～2030年间，农地非农化的数量将超过250万公顷。农地过度非农化的现象日益受到政府的重视。国家实施最严格的耕地保护制度，采取多种措施控制农地转用数量，维护国家粮食安全。因此，农地转让权无论采取何种分配结构，都必须以38\n第二章文献综述不破坏耕地保护制度、不威胁国家的粮食安全、不阻挠国家重大公共项目的开展为前提。不管转让权界定给了政府(征地制度)还是界定给了农民集体(集体建设用地入市)，转让权的使用都不得跨越上述条件划定的界限。所以，从产权经济学的角度看，农地转让权并非没有任何界限，可以自由使用，任意主张。判断农地非农化是否存在过度现象以及过度的程度需要一个明确、统一的标准。这一标准就是计算农地非农化的最优度。有些文献关注于农地非农化的最优度，不断致力于改进各种测量技术，对最优点加以模拟，这一支文献可称之为农地非农化的“技术派"(谭荣，2006；李效顺，2008)。精确计量的最优度不能够仅仅停留在函数层面，它在实践中的落实需要制度支撑。这就要求政策的制定者必须深入考察相关行为人的偏好函数、约束条件，分析过度非农化的各种原因，设计合理的实现机制。较多的文献关注到了在农地非农化过程中出现的市场失灵(张宏斌、贾生华，2001；曲福田等，2004；曲福田、高艳梅、姜海，2005)。这些文献认为，农地有多种属性，对应着多种价值，包括经济价值、生态与景观价值、粮食安全等社会价值。对每种属性进行产权界定的成本、收益并不对称。经济价值并不存在着外部性，产权界定成本低，因而这一属性的产权是明确的。农地的生态与景观价值、粮食安全社会价值具有很强的外部性，产权的界定成本很高，这一类属性界定产权的收益低于产权界定的成本，因而，农地非农化的市场参与双方理性的将这一属性置于公共域中，在交易的决策中并不考虑这一价值。因此，对农地所有者而言，在任一数量上，农地非农化的私人成本低于社会成本，从而自发的市场行为会带来农地过度非农化。在处理市场失灵的态度上，几乎所有的文献都延续了庇古主义者的传统，即采用征税或补贴的措施修正私人成本与社会成本的偏离。考虑到政策制定者的有限理性以及由此而带来的巨大的信息成本，税收或补贴的措施在实践中难以做到准确执行。也有文献采用供求框架分析了政府征地对农地非农化的影响(李伶俐、王定祥，2009；曲福田等，2004)。鉴于中国当前的征地实践，这些文献大多将政39\n第二章文献综述府征地行为等同于低价管制，套用了价格管制的分析逻辑，并由此得出征地无效率的结论。然而，政府征地是一个制度集，不仅包含价格管制，还包括强制交易。如果我们将农地非农化视作一个交易，征地代表了科层治理①，而土地所有者直接入市则代表了市场治理。私人可以完成农地非农化，政府为何还要保留征地权呢?难道仅仅是权力的象征吗?实际上，从交易成本经济学的角度看，在一定领域保留征地权是有效率的。在这种领域中，采用科层治理的交易成本小于议价的交易成本，如果农地非农化的总收益不变，那么动用征用权就是有效率的。与市场相比，在公益性用地范围，强制交易可以较大的降低交易成本，从而改变农地非农化的最优量。很少有文献将强制交易纳入到农地非农化的分析框架中。农地非农化不仅涉及到微观的实现机制，还涉及到宏观的土地管理(陈江龙、曲福田、陈雯，2004；谭荣、曲福田，2006)。土地管理的文献多注意分析现存农地非农化计划管理制度的矛盾，讨论了耕地补偿的各种途径，尤其是土地开发权交易的可行性。汪晖、陶然(2009)最先详细研究了土地发展权交易的“浙江模式”。他们认为中国建设用地管理体制是土地发展权交易产生的压力。“自20世纪90年代末期以来，省政府受到省内经济发达地区县市的压力越来越大。⋯⋯为打破上述僵局，浙江省国土厅陆续出台了以折抵、复垦指标和待置换用地区为两个基本要素的区域内土地发展权转移政策。”②他们归纳出“浙江模式”的几个要点，认为土地发展权交易是中国土地管理制度的突破口。然而，市场不是无知之幕，土地发展权交易如何组织?关于这一点，我们似乎可以从“地票”交易所的相关研究中得到启发。“地票”交易所的想法最初由周其仁(2007)提出。“土地交易所的基本功能，是集合农村建设用地转让的买方和卖方，通过公开竞价发现价格，完成土地转让，配置建设用地资源。土①在征地模式下，政府就好比是一个大工厂，农地只不过是他的一个生产部门的要素，工厂决策可以强行将一个部门的产品拿来加工后用于下一道工序，至于对农业部门的补偿只不过是会计上的操作，毕竟单个部门不能享受工厂的盈利(土地的增值)，所以，农业部门的员工还是照样拿着原来的工资(原用途补偿)，最终利润归工厂(政府)。②汪晖，陶然．论土地发展权转移与交易的浙江模式：制度起源、操作模式及其重要含义．管理世界．2009．8：4340\n第二章文献综述地交易所由政府负责筹办，主要是审查交易所可行方案，准备交易所章程，确立监管机构的权限和责任，建立交易所的治理结构，纳入试验区改革试验方案。交易所的法律地位，可以是非营利事业法人，也可以是企业法人；其组织形态可以类似证券交易所或其他金融交易所，也可以类似早期的外汇额度调剂市场。"①程世勇(2010)研究了“地票”交易所产生的历史轨迹。天津的“宅基地换房”模式就是城乡建设用地增减平衡思路的初期探索。宅基地换房的最大局限是城乡建设用地置换的范围窄，被置换出来的建设用地指标与具体的地块相捆绑，仅适用于城市周边地区。“指标挂钩"模式突破了“宅基地换房”模式的区位限制。但是，“指标挂钩’’交易要求在选定的项目区内封闭式运作，这一缺陷成为“指标挂钩”模式向“地票”交易所模式转变的动力。“地票”交易所是指标交易的高级阶段。宅基地换房、挂钩项目和“地票”交易所反映了市场组织的演进。指标交易制度改革只是土地制度变迁的宏观层面。构建高效的土地制度还需要改造微观基础。宏观的土地管理与微观的激励机制如何兼容?在各种宏观和微观搭配的制度中，哪一个更有效率?回答这些问题，我们需要比较制度分析。小结本章以农地转让权为核心概念，整理了一条文献发展的线索。初期的研究多停留在“分别处理’’阶段。除开观点的差异，这些文献多在某一方面的讨论细致入微，或仅就征地制度论征地制度，或仅讨论集体建设用地入市的组织模式，每讨论一个问题就用一套新的框架。这种分析方法上的差异导致争论缺乏探讨的共同平台，尽管争论非常激烈，分析却进展缓慢。针对“分别处理”在分析层面的缺陷，一些学者开始将征地制度和集体土地入市看做两种不同的模式，试图给出一个统一的分析框架，以此解释两种模式的差异及选择。这类文献可分为两个分析路线：一类着重分析每种机制对应①周其仁．试办“土地交易所”的构想．南方周末，2007年lO月11日C13版41\n第二章文献综述的利益分配，第二类分析每种模式的交易效率。前者称之为分配学派，后者称之为效率学派。以分配的视角看，两种模式的差异最终表现为利益在不同参与者间分割的不同。依据权利和利益的关系，利益的分配在于权利的分割，因此产权分析是分配学派研究的一般框架。尽管农地非农化的分配问题的解释依赖于产权的分析，而相应的效率问题文献则更多的侧重于结构分析。以效率视角看，两种模式主要差异在交易效率，尽管交易效率的含义在不同文献中有所区别。从市场结构到治理结构，学者们的分析逐渐深入。在钱忠好、马凯(2007)那里，征地制度对应着土地一级市场的垄断特征，交易效率的提升意味着市场结构由垄断向整合的改进。市场会因外部性而存在失灵，这是因为市场作为一种治理机制，是存在交易成本的。征地尽管会带来价格扭曲，还会因为强制交易降低交易成本从而改善市场结构。交易成本的引入使得结构分析由市场过渡到治理。征地和集体土地入市只不过是两种不同的治理结构，在农地非农化过程中，最优化的原则是寻求最小化交易成本的治理结构。选择何种治理结构以降低交易成本并非农地非农化问题的全部。无论采取何种治理结构，都必须以不破坏耕地保护制度、不威胁国家的粮食安全、不阻挠国家重大公共项目的开展为前提。对这些约束条件的研究无法在治理结构的框架下实现。而从产权经济学的角度看，边界的存在构成了产权的稀释，可以纳入产权分析框架。同时，最优治理结构的分析思路完全可以用产权理论加以重新表述，治理结构的变化一定反映为产权的变化，不同的组织，都可以从产权安排反映出来。这就要求我们回归产权理论，以最优转让权安排为指导同时分析农地非农化中的分配、效率和边界问题。本文沿着这一思路进行了尝试性探索。42\n第三章转让权重新分配的基础：地租性质、来源及演变伴随城市化，中国城市地价急剧上升。下面提供了70个大中城市自1998年至2008年的土地交易价格指数。表3．1土地交易价格指数年份环比指数同比指数1998102100．001999100100．002000100．2100．202001101．7101．902002106．9108．932003108．3117．982004110．1129．892005109．1141．712006105．8149．932007112．3168．372008109．4184．20资料来源：中国资讯行图3．1土地交易价格指数变化趋势在剔除掉经济的波动因素之后，我们可以发现，从1998年至2008年城市土地交易价格持续走高。土地交易价格在1998年至2002年的增长较为平淡，但从2003年之后，随着各地城市化进程加快，土地交易价格增速迅速上升，除2006年之外，土地交易价格每年增速均在8％以上，2007年甚至达到了12．3％。因此，土地增值是伴随着城市化的普遍现象。大量的文献讨论了在城市化过程中由土地增值分配带来的问题，却对土地增值的性质及来源鲜有涉及。土地增值的性质是讨论土地增值分配问题的理论依据。认识土地增值要从地租理论开始。地租理论大致可分为三种，每种理论都遵循不同的分析路径，分别流行于经济思想史上的特定时期。第一种是李嘉图43\n第三章转让权重新分配的基础：地租性质、来源及演变方法，其以斯密主义传统为基础，被称为地租的剩余理论①。第二种是边际主义者的新古典方法，被称为地租的边际生产力理论。第三种为斯拉法所创，被称为地租的部门间净产品理论。就本文的研究目的而言，前两种分析路径更有拓展和推进价值。第一节古典分析框架的视角地租的剩余理论起源于斯密时代，这一时代的代表作为配第的《赋税论》和亚当·斯密的《国富论》。主要观点是地租是总收益减去其他生产成本的剩余。剩余的规模取决于对农产品的需求和供给成本，而供给成本依赖于土地区位、肥力。剩余的获得者是地主阶级。斯密的地租理论显然分为两个层面。对生产者个人而言，地租是成本的一部分，因此，地租变为单个厂商产品价格的一部分。其逻辑在于，对单个生产者而言，地租是土地用于该用途时所放弃的机会成本。土地有其他可供利用的机会，存在机会成本，因而构成产品价格的一部分。第二个层面是，在宏观的分配理论中，土地作为整体，没有可供其他选择的用途，其机会成本为零。土地的供给曲线是一条垂直的线，所以地租的大小取决于需求(亨利·威廉·斯皮格尔，1999)。剩余理论在李嘉图的《经济学原理》中得到综合和系统化。剩余理论包含两个原理(亨利·威廉·斯皮格尔，1999)。l、级差原理。级差表现为在不同地点生产产品的成本不同或在同一地点追加相同的劳动和资本生产产品的成本不同。2、边际原理。这一原理认为产品的交换价值总是受到在“最不利条件下"发生的生产成本调节。原因在于，对土地的需求如此之大，以至于处于“最不利条件下”的土地都必须参与生产。就城市用地而言，快速城市化使城区面积不断扩大，远郊土地也纳入城市范围，“摊大饼”式的城市发展模式应运而生，交通条件的改善加快了这一进程。在技术条件不变的情况下，农业用地决定于①本文将马克思的地租理论一并归为古典经济学地租理论的框架内。尽管从经济思想史上看，马克思的经济理论与古典经济学家的经济理论大不相同，但是就地租理论而言，二者却有很多共同之处。在古典经济学那里，地租本质上被看做土地所有者凭借土地所有权而获得的一种剩余，马克思在这一点上与古典经济学没有实质区别。马克思甚至继承了级差原理，并进一步将地租分为级差地租I和级差地租II。44\n第三章转让权重新分配的基础：地租性质、来源及演变“丰饶、肥沃"程度，城市用地则取决于“区位”和原有位置上单位投资的边际收益。按照边际原理，地租是谷物高价格的结果而不是原因。需求旺盛导致了谷物的高价格，进而导致了最差条件的土地必须参与生产，因此价格由最差条件的土地的生产品来决定。由于土地质量间有差别，优质的土地上就产生了剩余，进而形成地租，土地所有者享有地租。所以，地租是土地所有者获得的一种剩余，他们所拥有的土地比边际条件下的土地的生产条件更为优越(约翰·伊特韦尔，默里·米尔盖特，彼得·纽曼，1996)。马克思进一步阐释了土地生产条件差异的来源，并将这一来源总结为生产的报酬递减规律。生产扩张在两个层面受到报酬递减规律的制约。一面是越来越多的生产条件不好的土地纳入到生产中来，从而使生产呈现粗放型报酬递减，这一生产规律使得之前生产条件较好或区位较好的土地带来了粗放型地租，马克思将它称之为级差地租I。在原有的土地上投入更多的劳动和资本，从而使生产呈现集约型报酬递减，这一生产规律使之前同一块土地的使用带来集约型地租。马克思将它称之为级差地租II。假定劳动力市场和资本市场都是完全竞争的，工资和利润由市场决定，分别为缈和尺。需求的上升使得更高生产成本的土地(或因更差的肥力，或因更差的区位，或因更密集的劳动和资本投入)参与生产以满足需求，而需求的存在意味着总有人愿意为高成本生产的产品支付高价格。例如，按照现在的生产率，1单位劳动加1单位资本可生产1单位，该产品价格为P=W+R。但生产条件稍好的土地的生产率却是现在的两倍，1单位劳动加l单位资本可生产2单位，单位产品的成本为堡兰，由于产品市场是完全竞争的，产品价格由最差的生产2率决定，此时稍好生产条件的土地生产的剩余就是∥+R一下W+R：堡芸，这就Z是级差地租的来源∞。①从某种意义上讲，这是由市场结构导致的。劳动力和资本都是同质的，而土地却是有差异的。45\n第三章转让权重新分配的基础：地租性质、来源及演变农业土地的级差地租I源于肥力差异和区位差异④。城市土地的级差地租I源于区位差异。当然区位的差异对不同用途的土地的影响方式不同。就工业用地而言，工厂与市场的距离越远，运输成本就越高。企业倾向于挑选距离市场近的地块以便节约运输成本。由于假定资本之间存在着完全的竞争，因此，从长期看，节约出来的运输成本就不可能成为利润，只可能转化为土地所有者的收入。在现代城市发展中，区位因素还会体现在其他层面。如在工业园区中，工厂集中可产生外部经济并降低生产成本，这种生产成本的降低则可转化为园区内土地的地租。商业用地对区位更为敏感，其原理等同于距离对工业用地的影响。区位对居民住宅的影响主要体现在交通成本和时间成本(王克强，王洪卫，刘红梅，2005)。为说明城市化过程中级差地租I的来源，我们考虑一种极端情况。假定建筑物的高度不变，城市发展以“摊大饼”式的向外扩张，影响土地差异的仅仅取决于区位，而区位的差异简化为运输成本或时间成本。开始时只有最好的地理位置的土地(CBD)得到使用，在最初的模式下，该块土地不用支付地租。随着城市化的扩展，CBD周围的土地开始投入使用，结果是CBD的土地上形成地租。地租额相当于两类土地间的交通成本。城市化进一步扩展，第三等的土地得到利用，第二等的土地也得到地租，第一等的土地地租提高，如此等等。以下分别以城市工业用地和住宅用地为例，说明土地位置的差异带来的级差地租I(见表3．2和表3．3)。假定资本完全竞争，可获得10％的利润率，并假定不同地块土地的其他生产条件相同，只存在距离或交通成本的差异。在城市化和工业化的发展竞争中，距离最远的土地也必须参与生产或被征用，市场价格是由最差条件的土地上生产的产品成本决定。①其实这里涉及到农地是有差异的，这些差异体现在很多属性上，其中对农业用途而言，最重要的是土壤肥力和土地位置。46\n第三章转让权重新分配的基础：地租性质、来源及演变表3．3住宅用地下级差地租I的形成随着城市规模扩张，交通成本高企，必须对土地进行集约化利用，即对原有的较好区位的土地追加投资。此时产生级差地租II。为说明城市化过程中级差地租II的来源，我们考虑另一种极端情况。假定城市的规模范围已经确定，进一步的城市化所需的建设用地只能通过追加投资进而加高或加密楼宇来满足。若建筑技术已定，追加投资的边际报酬递减，建筑成本随着楼的高度或密度增加而递增。级差地租II是由原有土地上进一步追加投资而产生的，可简单的称之为投资租。以城市住宅为例说明级差地租II的产生(见表3．4)。47\n第三章转让权重新分配的基础：地租性质、来源及演变级差地租II必须以级差地租I为基础。若市场的需求决定了郊区外10层建筑的成本为市场愿意支付的成本，在中央商务区10层的楼房可以获得级差地租I=40。在原有的基础上追加投资由10层变为20层，前10层仍然可以获得级差地租I=40，后10层属于追加投资。由于楼宇越高，建筑成本就越高，后10层的建筑使用成本就上升为320，因此，此时的11～20层的投资带来的地租为级差地租II=20。由于受到建筑技术的限制，21～30层的建筑成本陡然升高，以致小于市场愿意给出的价格，此时，人们宁愿选择更远些的郊区的住宅，从而城市的面积倾向于扩大。所以级差地租I和级差地租II之间的比较决定了城市发展的维度：粗放还是集约。第二节新古典静态均衡分析框架的阐释地租的边际生产力理论构建于边际革命时期或新古典时期①。如果说古典经济学更多的探讨地租的性质、来源，新古典经济学则将更多的精力放在地租的数量决定②。屠能(JohartnHeinrichvonThunen)是这一理论的先行者。在土地肥力之外，他详细考查了土地区位差异，并将这一差异视为地租产生的原因③。①这一时期大概发生于1871．1936很多经济学家对这一方法做出了贡献：杰文斯、门格尔、维塞尔、庞巴维克、威克赛尔、克拉克、威克斯蒂德、马歇尔、帕累托，其中，最重要的是威克斯蒂德和马歇尔。②就地租的本质而言，新古典经济学继承了古典经济学的传统，仍然将地租视为一种剩余。③对边际生产力理论的最为清晰地表述体现在威克斯蒂德(PhilipWicksteed)的《协调》一书中。48\n第三章转让权重新分配的基础：地租性质、来源及演变这一新的地租理论发展了李嘉图集约型地租概念和集约型报酬递减规律。粗放型的报酬递减规律和粗放型地租的概念并不要求要素比例的变化，因而就不存在边际产品和边际收益的概念。在新古典理论中，要素被要求是同质的，只有同质性才符合边际的概念。而在李嘉图那里，粗放型的地租和粗放型的报酬递减并非源于同质土地的不断投入，而是源于土地的异质性，因此无法融入边际理论。“它并不存在边际理论所要求的要素比例的变化。在农业生产中，相邻地块之间存在质量差异，有人将这种地块的进一步投入称为边际土地，将其产生的产品称为边际土地产品，这种观点是非常错误的。我们只需要参考威克斯蒂德的著作就可以清楚的认识到这一点。他曾经对这一观点进行强烈的谴责，并将这样一种对‘边际概念’的使用视为‘可怖的混淆’’’。④由此可见，边际理论对地租来源的分析和地租量的决定建立在土地同质的基础之上。假定生产要素之间存在连续的替代性，生产函数为线性齐次生产函数，竞争是完全的。地租量由土地的边际产品决定。适用于生产中的所有其他要素的这一规则又被进一步引申为产品的可耗尽性分配定理，又称欧拉定理。马歇尔是具有新古典传统的另一位经济学家。在《经济学原理》一书中，他在坚持分配的边际理论的基础上仍保持了与古典经济学家的延续性。地租量的决定依赖分配的边际理论，地租的本质仍被视为一种剩余，仅仅是一般的生产者剩余的特例。“土地的租金并不是唯一的，只不过是一大类经济现象中的一个特例而已。地租理论也并不独立于经济学科，而仅仅是一般供求理论的一个主要应用而已。’’②值得注意的是，古典和新古典对“剩余”的理解有着根本的不同。在古典经济学那里，土地之间在肥力、区位等属性存在差别，较差生产条件的土地参与生产使得较好生产条件的土地产生剩余。所以，剩余来源于不同质土地在生产条件方面的差异，而对土地产品的旺盛需求是土地之间差异得以显现的前提。剩余的产生有两个条件，土地在生产条件方面的差别反映了供给层面的要求，①约翰·伊特韦尔，默里·米尔盖特，彼得·纽曼．新帕尔格雷夫经济学大辞典(三卷)．北京：经济科学出版社，1996：128②阿尔弗雷德·马歇尔．经济学原理．北京：华夏出版社，2005：49649\n第三章转让权重新分配的基础：地租性质、来源及演变而旺盛的需求则反映了需求层面的要求。而在新古典经济学那里，为适用边际产品的概念，土地被要求是同质的。同时，李嘉图所谓“那种原始的不可破坏的土地”被认为土地供给的特征。因此，土地的供给就转变为同质土地的垂直的供给曲线。是否支付地租以及地租量的大小就完全取决于需求曲线。与其他要素相比，土地的剩余显然来自于长期中垂直的供给曲线(既不增加也不减少的供给量)。在马歇尔的价格一数量图中，这表现为一条垂直的供给曲线。地租量为面积OABC，如下图所示：Ps形＼。OAQ图3．2新古典理论下的土地剩余上述分析的一个推论是，要素的高租金是产品高价格的结果而不是产品高价格的原因。在早期，一个分析层面的混淆是，人们通常认为高地租导致了产品的昂贵。某些城市的高地租通常被认为导致生活、生产成本高。某些农地的高地租抬高了农产品价格。正如阿尔奇安所言，充分的理解“需求”和“成本"的含义有助于澄清这一混淆。对某一资源的需求反映了该资源在此处使用的价值，这显然是需求者愿意给出的最高价值。对任何一种资源而言，在此处使用的成本必然是在其它用途中获得的最高价值，即该资源的机会成本。而在其它用途中的这一最高价值显然是由其它需求者对该资源的需求给出的。在当前用途下，土地的租金之所以高是因为土地在其他用途下的价值是高的。在这一用途下地租高并且可以被支付的原因在于竞争者间的竞价，倾向于当前用途的竞争者给出的价格高于倾向于其它用途的竞争者给出的价格。正因为有人能支付50\n第三章转让权重新分配的基础：地租性质、来源及演变产品的高价格，厂商才愿意出高价竞标这一土地(约翰·伊特韦尔、默里·米尔盖特、彼得·纽曼，1996)。混淆的根源在于，昂贵资源的单个使用者必须收取高价才能弥补租金成本。土地的竞标者之所以竞争这一地块，是因为他们预期该块土地能提供的服务的价值是很大的，不论这个成功的竞标者事实上能否获取土地的最高价值。在单个的竞标者看来，是租金决定了必须收取的价格，为获得高的土地价值使得人们必须对土地竞价，以便让那个最能够发现并获得土地最高价值的人获得对土地的利用(约翰·伊特韦尔、默里·米尔盖特、彼得·纽曼，1996)。既然新古典的地租理论建立在同质土地的基础之上，那么，如何分析异质土地的租金差异呢?有些资源在一种用途时的价值是相同的，而在另一种用途时价值却存在较大的差异。比如两个人A、B，每个人有两种用途，一个是职业篮球运动员，比如说控卫，处于这一用途时，两个人的技术能力没有差异，工资相同，假定为P，设为当前用途。另外一种用途是脑力劳动，两个人都可以选择成为中学数学教师，但是A比B更聪明一些，当A和B都从事教育行业时，A比B得到的收入更高，R。>R。，因此当A从事篮球职业时，他的机会成本要高于B的机会成本。假定控卫的数量逐渐加大，每个控卫队员的机会成本各不相同，将每个队员的机会成本按照从低向高的顺序排列，形成曲线RR。由于假定每个控卫的工资相同P，每个控卫的级差租金为P与RR间的差距。如下图所示：PBA图3．3新古典异质资源的租金差异51\n第三章转让权重新分配的基础：地租性质、来源及演变第三节从农地到市地：动态分析很显然，古典和新古典经济学的结论是，建设用地的价格是市地租金的资本化，地租的差异仅取决于区位，距城市中心越远，地租越低，地区间的地租差异刚好等于交通成本(假设不考虑时间成本)。农地价格是农地租金的资本化。农地之间租金的差异来源于土地的肥力等。然而，建设用地市场与农用地市场是割裂的。很难在新古典的经济学文献中发现非农用地与农用地之间的价格关系。农村土地转变为城市用地需要分为多种情况讨论，本文仅限于讨论处于大城市郊区的农村土地转用的情形。随着城市化的加快，郊区的土地潜在增值明显，这时产生的地租为级差地租I(区位租)。由农村的土地转变为城市用地时，需要做些投资，如“三通一平”或“七通一平”，经过对该土地追加投资后形成配套的基础设施，土地又发生了增值，这时产生的租金被称为级差地租II(投资租)。除此之外，我国存在着土地的用途管制，建设用地可以直接用于建设，不需要获得建设用地指标，而耕地的用途不能随便变更。郊区农村中建设用地和耕地的租金差异来源于用途管制。为保持理论的一致性，我们将它命名为级差地租III，由此产生的租金也可称为管制租①。下文的地租分解模型展示了这三种地租间的关系。王小映在单极城市模型的框架下考察了农用地租金与非农用地租金的关系，并对二者做了简单分解(王小映，2007)。假定无规划管制，城市的边界扩展至B+。城市土地租金可分解为以下几部分。第一，农业的租金价值。土地用于农业用途产生的经济收益。这取决于土壤肥力等条件。第二，预期成长性增值。城市面积的扩张使得近郊农地与城市距离日益缩短，预期增值明显。该农用地距城市边缘越远，这一增值的可能性越小，因而预期成长性增值越小。转用开发的时间越晚，预期成长性增值的现值越小。第三，农地的选择性价值。①由于古典和新古典经济学家所处的时代很少存在土地的用途管制，毕竟在那时土地的管理还没有上升到公共管理的层面，所以他们仅仅考虑到市场中存在的自发行为而带来的租金：级差地租I和级差地租II。我国普遍实行土地的用途管制制度。同一个区位的土地仅仅因为用途的差别而导致租金存在很大的不同。因此本将它定义为级差地租III，以体现政府的公共管制而对地租来源产生的影响。52\n第三章转让权重新分配的基础：地租性质、来源及演变农地转为非农建设用地后，很难再转变为原有的农地，或者复垦的成本很高。农地的转用开发面临这一不可逆风险，与这一风险相对应的风险升水构成农地转用开发的机会成本。农地农用就可以避免这一风险，由于避免风险而带来的价值成为农地价格的一部分。不考虑其他因素，只有与当农地转用这一不确定性所对应的确定性等值高于现有农业的租金时，农地转用才是可取的。这一观点可在下图中表达的更为清楚。U％艺EKY图3．4农地转用的风险升水如图三所示，K为农地转用后，项目较为成功的收益。E为农地转用后项1目并不成功的收益。假定农地转用后项目成功的概率为三，期望效用为弘，与2。之相对应的确定性等值为■，设农业用途下农地的租金为E。只有当E>E时，农地转用才是可取的。第四，投资租。农用地转为非农用地是需要做些投资，比如“五通一平"或“七通一平”等。这些投资被称为土地开发成本。第五，区位租。经过土地开发投资后，生地变为熟地，已经成为合格的建设用地。此时建设用地间的差异就完全取决于区位，这一区位租因该建设用地与城市中心的位置而有差异。53\n第三章转让权重新分配的基础：地租性质、来源及演变距城市中心越近，租金越高。地租的分解模型可用下图表示①：市中心城市用地∥农地距市中心的距离(m)图3．5农地转用增值的自然分解在远郊，地租中主要是农业租金，在城市近郊，除了农业租金之外，农地的地租中更多的包含了预期成长性增值。在城市用地的范围中，还要包含投资租和区位租。现实生活中，并不存在着放任自由的土地市场，土地的利用受到区划和规划管制。这一管制已经成为现代土地利用的普遍行为。然而，无论是古典还是新古典，都没有分析因规划管制而产生的地租及其分配。区划主要涉及各功能区的划分，农用地的保护。规划涉及建设用地总量控制，分期开发等，如建设用地规划指标和计划指标。一旦实行用途管制后，处于不同规划分区的土地就具有不同的市场价格。最常见的是对农地转用的控制规划许可。建设用地相对于农地产生规划管制性增值。规划圈内的农地未来可作建设用地使用，划定为基本农田和农地的只能用于农业用途。圈内的农地相对于圈外的农地也会产生规划管制性增值。如图所示：①本文的图3．5、3．6、3．7对王小映的论文(王小映，2007)中所作图形略有修正。然而，根据来源对地租加以分解的做法受到王小映论文的启发并建立在td,映论文的基础上。54\n第三章转让权重新分配的基础：地租性质、来源及演变市中心城市用地F规划圈内农地尸’规划圈外农地距市中心的距离(m)图3．6管制条件下农地转用增值的分解规划的管制相当于在土地开发这一维度限制了规划圈外的农民的产权及相关收益。规划圈外的农民由于仅仅被限定为农业用途，相应的预期成长性增值被取消。毕竟此时，圈外农地已经不存在城市化的可能性。较粗的虚线范围内的价值即为规划圈外农民的损失，记为D。管制租记为伐。从社会的角度看，分区规划的合理之处就在于仅>D。这一不等式成立的原因就在于土地的开发利用存在外部性，合理的规划可以避免攫取行为(YoramBarzel，1997)，从而提升土地的价值∞。分区规划、限制行为与利益最大化的假设并不冲突(YoramBarzel，1997)。土地分区规划在带来效率的同时，也造成了不同地区农民之间的不平等。用途的规划导致土地仅仅因为处于不同规划分区就具有不同的市场价值。有些土地所有者因为自己所处的位置而不劳而获，而处于限制开发地区的土地所有者则要承受意外损失。简单的管制内生了分配的不公，促使政府进一步介入，对分区规划所具有的缺陷加以弥补。正所谓管制带来进一步的管制。①与王小映的论文(-Fd,映，2007)不同，本文指出了规划的合理之处，并将这一合理性明确的表达在地租的分解模型中。55\n第三章转让权重新分配的基础：地租性质、来源及演变最早的方法遵循了庇古主义传统。对那些规划管制下允许转用的土地所有者征税，对限制开发转用的土地所有者给予补贴。如图六所示，通过征税使得圈内农地所获得的管制租ot---),+肛下降为¨，通过补贴使得圈外农地收益增加”，同时要保证丫=”。这一做法的困难在于，若农地转用中土地增值很大，土地增值税的调节作用是有限的，而若需要保护的农地又过多，补贴量如此之大，政府的财政负担过大。除此之外，这一方法仍然面临着高昂的信息成本问题。没有足够的信息，难以准确确定税率和补贴额。较为现代的措施是实行可转让的土地发展权制度。假定由于圈外农地距离城市中心较远，D很小，可忽略不计。根据规划用地指标，将建设用地指标(或农地转用指标)在规划圈内外的农民之间平均分配。政府或开发商用地时，具体的地块需要选在规划圈内，然后需要购买建设用地指标。由于圈内外的农民都拥有指标，指标交易会形成指标价格，最终指标的价值总额等于仪=矿肛。管制租可以实现在规划区内外的农民间平均分配，分别获得p和”。如果说庇古税面临的信息问题主要体现在定价层面(税率和补贴额的确定)，建设用地指标面临的信息问题则反映在定量层面。每年应该发放多少建设用地指标，以实现农地非农化的最优度?还有一种做法是土地发展权归公。政府对近郊农地进行统一征收，补偿价格为I+II+III，从而实现管制租归公并为社会共享。由政府统一组织土地的基础开发，并通过招、拍、挂的方式出让土地以获得管制租。如图六所示，0c全部为政府所得，然后政府可统一实施对圈内外农地所有者进行补贴。若补贴采用平均分配的方式，圈内外农地所有者分别获得“和T1。三种方案背后的指导思想具有很大的差异。税收或补贴的方案显然是遵循了庇古主义的传统。由于信息成本的存在，在实践中，庇古税总是受到如何确定税率的困扰。为了解决这一问题，科斯提出在设定总的配额之后，将额度在各主体之间进行初始分配，明晰各自的产权，然后允许相关主体之间进行交易。这就是理论上所说的“总限额+可交易”模式(CAT模式)。通过农地发展权交易制度分配管制租的方案沿用了科斯传统。无论是庇古传统还是科斯传统，二者56\n第三章转让权重新分配的基础：地租性质、来源及演变都是以市场为基础，而土地发展权归公的方案则直接取消市场交易，采用政府治理，以强制交易为手段对管制租进行分配。总结下来，无论采取何种措施，既公平又公正的做法应该是，首先要给予土地的市场价值补偿，即I+II+Ⅲ：考虑到规划管制性增值，应该采取土地发展权归公，收归政府所有，或者在所有拥有建设用地指标的农民间分配。所以区位租并没有充公，充公的(或是在全部农民问平均分配)只是指标费或称之为管制租。总结一下几种机制下地租的分配与演变。在自发的、没有规划管制的情况下，近郊农民获得的地租为I+II+Ⅲ。考虑到土地利用的外部性，政府进行简单的规划管制，仍然允许市场交易，此时规划圈内的农民获得地租为I+II+Ⅲ+仅或I+II+Ⅲ+丫+p。若政府实施规划管制的同时调整土地发展权，并使得建设用地指标在规划圈内外平均分配，同时土地仍然采用市场交易的方式实现农地转用，则规划圈内农民获得租金为I+II+IⅡ+u。第四节地租视角下的征地补偿与征地制度在我国现行法律框架下，征地制度是农地转用的唯一合法形式，城市建设用地需求只能通过征地方式得到满足。征地制度是四种产权制度的混合体：土地不得买卖+国家工业化+农地集体所有+土地批租制。就本章的研究目的而言，我们重点关注除“农地集体所有”制度之外的三种制度的经济含义，“农地集体所有”制度的含义放在下一章进行单独阐述。土地不得买卖意味着政府进行强制交易，取消农民和集体的谈判权，农民或集体没有资格作为交易的一方，无权参与讨价还价。国家工业化意味着农民需要为国家工业化做出牺牲，政府对地价实行价格管制，征地补偿低于市价，农民没有获取土地增值的权利。土地批租制保障了政府在国有土地增量市场上的垄断，农地转让权的价值给了政府，这成为激励政府经营城市的动力(周其仁，2004)。根据本章地租分解的逻辑，在我国，征地补偿标准设定为原用途补偿，农民获得的补偿仅仅是农业租金，既不包括与区位因素相关的预期成长性增值，也不包括因政府管制而带来的管制租。所以，现行的用途管制下的征地制度，57\n第三章转让权重新分配的基础：地租性质、来源及演变不仅管制租被充公，土地的区位租也被充公了。尽管这一做法可以实现土地发展权归公，规划圈内外的农民在土地发展权上的不平等被消除，但是没有考虑到近郊农地与远郊农地在空间区位上的差异，统一的征收补偿却又造成了新的不平等。征地制度在收益分配层面的含义在图3．7中反映的非常清楚。市中心城市用地B‘规划圈内农地P+规划圈外农地距市中心的距离(m)图3．7不同补偿方式下的农地转用增值的分解其中丫=11。此处的II+III属于原用途补偿，I与原有农地所处位置有关，具有区位租的性质≥显然，这一部分是城市化的发展导致的潜在性增值。应该充公的部分是因为规划管制导致的增值，记为仪=丫+旧1。但是，在中国的现行征地制度下，对规划圈内农地实行原用途补偿，补偿中仅仅包含了II+III，没有包含I。从补偿的对象来看，征地补偿仅是针对规划圈内的农民而言的，仅涉及到近郊农民。土地利用实行用途管制，产生规划性增值仅，但这一增值并不在农民之间分配。因此，管制租和区位租全部充公。根据上述分析，在推进城市化的同时，征地制度在收益分配层面带来的冲突异常激烈。一方面政府批租土地获得巨大收益，这一租金强化了地方政府的低价征地冲动，另一方面农民只能获得低价补偿，无法分享土地增值收益，损58\n第三章转让权重新分配的基础：地租性质、来源及演变害了农民权益，社会冲突加剧。这一制度的不合理性不仅仅体现为收益分配的冲突，还体现在效率的损失。这些损失包括，政府低价征地导致农地过度非农化，严重威胁国家的粮食安全；政府低价征地，垄断供地，推高地价，控制市场，土地要素的价格被扭曲，城市土地利用效率不高，城市倾向于粗放型发展，不利于城市集约型发展；以土地抵押贷款，城市面临较为严重的财政风险和金融风险。征地制度带来的效率损失表现在很多维度，最终都带来土地租金的耗散。收益分配的激烈冲突和极大的效率损失意味着以征地制度为基础的土地城市化道路难以为继，中国亟需探索一条分配合理、运行高效的农地转用制度以支撑、促进城市化。59\n第四章农民集体获取转让权的逻辑第一节引言鉴于征地制度在收益分配和土地使用效率两个层面带来的严重问题，中央政府为了保障粮食安全和保护农民权益，加强对征地活动的管制，控制征地数量，限制农地转用，明确要求征地限于公益性用地范围，严格控制建设用地指标的使用，提高审批规格。但是，由于信息的问题，中央政府难以完全确定各地的实际用地需求，最终的指标分配只能是平均分配。这又必然在两个层面带来无效率：各地区间发展潜力差异很大，缺少发展潜力的地区获得过多的建设用地指标，土地低效率开发，盲目上开发区，过多的用土地替代资本；较大发展潜力的地区的建设用地需求远远高于所得建设用地指标；这一超额需求往往表现为两种形式：要么遵守法律要求，项目无地可用，或过多的用资本替代土地，要么就是土地违法。因此，问题的关键在于采取何种农地转用的微观交易机制，在保护农民利益的同时，实现农地转用的适度非农化。一、集体土地入市的出现及其分类除了自上而下的改革之外，民间突破现行征地制度的自发努力不断涌现且日益壮大④，这其中以集体土地入市最为典型。然而，由于集体土地入市与现行法律相悖，因此，大量的白发入市的活动处于法外世界中。从实际情况来看，土地出租的合约方式是更可选择的，而这一用地方式显然是被禁止的。于是，各地农村集体往往在各种貌似合法的名号下行“出租土地’’之实。集体土地入市的形式多种多样，根据不同的原则可作多种分类。依据集体①出现的原因不外乎工业化和城市化的推进，比如，由于工业需要集中发展，发挥区位优势和外部规模经济，因此工业园区的建设是工业发展的方向。当前征地制度下，工业园区主要是由地方政府通过国有土地征用建设。然而，国有工业园区体制僵硬、门槛高，有明确的投资强度和产业规划要求，不适应中小企业的用地需求。因此中小企业急切需要获得相应的工业发展用地。同时，国家征地制度并非铁板一块。在以下三种情况下，可以使用集体建设用地用于工业发展。l、农民自用于宅基地建设、兴办乡镇企业、乡村公共设施和公益事业。2、与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的。3、因破产兼并等情形导致土地使用权发生转移。60\n第四章农民集体获取转让权的逻辑土地入市后的用途，可分为两类，一类是在集体土地上建工业园区，参与工业化，它起源于中小企业的用地需求。另一类是在集体土地上建商品房，并卖给非本集体经济组织成员，即通常所说的“小产权房"，它起源于大城市的高房价。另外一种分类更具有分析价值。根据违法的层次①，可将集体土地入市的行为分为三种。第一，违反国家土地用途管制。改变耕地用途，变耕地为建设用地，需要到国土部门办理土地转用手续，获得建设用地指标，同时补充耕地，实现占补平衡，并且保证所占耕地并非基本农田。第二，违反城市总体规划。集体建设用地入市需要符合城市的整体规划和区位功能规划。第三，签约方式违法。1999年修订的《土地管理法》63条规定：“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。"集体经济组织将原有用地出租、转让，兴办产业园区，直接获取土地租金的方式是被禁止的。除了以出租方式参与工业化被禁止外，以宅基地参与商品房建设并向非集体经济组织成员出售，就是所谓的“小产权房”也属非法。他挑战了政府垄断城市供地的市场结构，影响了政府出让土地的收益。43条规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。但本集体经济组织成员使用本集体经济组织的土地办企业或建住房除外。”二、集体土地入市的优势及面临的几个问题与征地问题相对应，集体土地入市的意义也在两个层面：收益分配层面和效率层面。从效率层面看，第一，建设用地的价格扭曲现象被纠正，土地得到集约化利用。在征地模式下，有行政性的无偿划拨用地，有超低价的工业用地，这些低于市价的土地配置自然是无效率的。同时，建设用地的无效使用不仅仅发生在城市，农村福利化的宅基地制度带来农村建设用地的无效扩张。农村居①本文之所以坚持这一分类，是因为每个层面违法的性质不同，解决问题的措施也不同。对于第一个层面的冲突，仍然坚持土地的用途管制和建设用地指标的总体控制，但是建设用地指标的行政配置应该废除，在初始分配建设用地指标之后，适当允许指标交易，通过市场在各地区间配置建设用地指标。对于第二个层面的冲突，坚持不符合区位规划的坚决取缔。第三个层面的冲突是现行法律有问题，应该取消政府征地模式，允许市场配置。61\n第四章农民集体获取转让权的逻辑民点布局分散，占地面积大，利用率低，基础设施的规模效益难以发挥。一旦允许近郊农村宅基地流转，级差地租开始发挥作用，土地的使用自然集约。关于这一点，我们可以通过下图加以解释：如K墨％0厶三。厶图4．1低价出让工业用地的无效率图4．2高价出让住宅用地的无效率如图4．1所示，由于工业用地出让价格较低，企业单位土地上的资本投入过低(拿)。过低的土地出让价格，导致土地大量浪费，“降低了土地利用效率，厶导致各类制造业开发区过度扩张。我国各地大量规划和建设的开发区，动辄就是十几甚至几十平方公里，一些开发区企业大量圈地，进驻企业建造的厂房大多I-3层，绿地面积超过厂房建设占地面积。”①集体土地入市后，工业用地价格上升，企业的资本土地配置比例变为(垒)，单位土地上的投资强度得到提岛升。如图4．2所示，住宅用地价格过高，单位土地上的资本过多，这表现为城市小区楼间距过窄、楼层过高等，集体土地入市后，住宅用地价格下降，城市地价下降，住宅的供应量增加(q。个q：)。由于低价征地、低价出让工业用地和高价出让住宅用地的行为得到纠正，土地得到更有效率的使用。第二，集体采取租地或对企业转租厂房的形式，进园门槛低。与征地条件下企业进入园区的一次性土地投入不同，厂房租金按月①汪晖，陶然．论征地制度的系统性改革与突破．东南学术，2009．6：1l62\n第四章农民集体获取转让权的逻辑支付，降低了企业尤其是中小企业的前期投入，减少了企业投资成本和风险。企业用地成本降低，有助于中小企业的发展。同时，“小产权房"的进入有助于降低房价，留住企业发展的人才。除了效率优势之外，集体土地入市还将农地非农化的大部分收益留在了集体，农民的土地承包权变成了股份分红权。征地补偿仅仅给予农民30年补偿，而在土地租约或土地入股下，农民对土地的权利是永久的。地方政府获取财力的方式发生转变，由单纯的追求土地出让金转变为依赖企业税收。这样，政府便脱离了投资者(三通一平或七通一平)和经营者(征地、拆迁并且出让土地)的角色。集体土地入市面临的主要问题包括：确权、治理结构、合约选择和土地宏观调控。本文后面几节分别详细讨论前三个问题，土地宏观调控制度与集体土地入市的关系在本文第六、七章有详细的讨论。第二节确权问题和治理结构的选择土地的潜在增值是确权的前提。实现潜在的增值要求土地用途做出相应的调整，由农业用途变为非农用途。由于非农用途要求土地集中连片开发，实现规模经济。分散的使用权就有必要上收到集体经济组织。初始的产权界定即确权，是权利重新组织的起点。组织之后是治理结构的开始，围绕的核心问题就是委托代理问题。集体经济组织的演变反映了规模经济与确权成本和委托代理成本的权衡。我们可以将本节的研究思路表达如下：63\n第四章农民集体获取转让权的逻辑土地增值是权利重组的前提，也是制度变迁的利益驱动。委托代理问题其实包括两个层面。卸责的不只是代理人，多个委托人存在时，在监督上面临着搭便车。由此可见，对权利进行重组，采取集体经济组织的形式开发土地资产同样需要基于成本与收益的权衡。为实现土地增值，土地用途需要做出相应的调整，由农业用途变为非农用途。初始的产权界定即确权，是权利重新组织的起点。之后就是组织内部的治理结构，尤其是委托代理问题。这里的收益就是土地潜在的增值。考虑组织问题并不分析技术成本。因此，这里的成本并不包括土地开发成本，仅仅关注于组织成本。这里的组织成本包括产权初始界定成本和组织形成后的委托代理成本。图4．3土地确权和组织治理的逻辑线索用途不同，土地利用方式不同。非农用途要求土地集中连片开发。家庭分散经营转变为集体统一开发，分散的使用权上收到集体经济组织。产权初始界定成本在经济性质上属于固定成本。委托代理成本包括代理人卸责成本和委托人卸责成本。这些成本为可变成本。一、土地确权的逻辑工业企业和农业的一个根本差别在于现代工业企业存在集群效应。每个企业都专业于自己的生产，其余阶段由上下游企业来完成。所以，当一个企业进入某一地区时，企业往往看重的是该地区内相对完整的社会分工以及由此而形成的外部规模经济，从而节约相对于外部市场的交易费用。企业集群要求对土地在空间布局进行统一规划，大面积开发，而这一点显然是与农村的包产到户，家庭经营土地的小块利用方式相矛盾。因此，土地集中是必然的趋势。土地集中之前需要确权。这一依据来自于德姆塞茨的产权起源理论64\n第四章农民集体获取转让权的逻辑(Demsetz，1967)。土地产权的发展与农地转用带来的潜在增值密不可分。“当内在化的收益大于成本时，产权就会产生，将外部性内在化。内在化的动力主要源于经济价值的变化、技术革新、新市场的开辟和对旧的不协调的产权的调整。”Ⅲ在农地潜在增值发生前，原集体组织成员对土地的使用仅限于农用、宅基地使用等，即使某一层次的土地产权界定并不清楚(当然就存在着外部性)，也不至于引起较大的冲突，此时通过确权将外部性内部化的成本较高，收益却较低。然而，随着土地转用带来土地价值的增加，对原有模糊的产权界定的收益增加。当土地增值到一定阶段，确权的收益超过确权成本之后，通过确权将外部性内部化的动力与行为就应运而生。目前，我国农村集体土地的权属管理落后，权属登记、四至划分、发证等管理工作没有完成，在农民与集体的权利界定层面并不清楚，很多权利处于公共域中。在城市化的初期，土地潜在增值小，同时由于法律禁止土地流转，土地财产的价值较低，重新界定财产的收益低，需求小，权利的冲突不明显。一旦城市化深入发展，土地的财产价值凸显，模糊的产权容易造成各产权主体的相互侵犯，每个主体对权利的竞争往往导致租金消散，因而重新界定权利的收益增加，需求增强。改革完善农村土地和房屋产权制度，就是要完成农村集体土地所有权、使用权和全部房屋所有权的确权、登记、颁证，并在全面确权基础上，推动农地使用权、建设用地使用权和房屋产权的规范流转。确权成本主要体现在两个层面。第一个层面就是本集体经济组织内部的确权成本。就单一的集体经济组织而言，我国缺乏针对实际存在的权利关系的完整的普遍的法律表达，加之农村人口流动，土地调整，确权工作面临的问题很多。由于几十年土地房产的变化没有系统连续的记载，实际测量结果和土地台账相差甚远，而实测所得结果有些合法，有些不合法。因此，建立一个能被普遍接受的、具有权威法律表达的财产权利体系需要较高的成本(北京大学国家发展研究院综合课题组，2010)。目前，根据地方的实践，降低确权成本的方法①Demsetz,Harold．Towardatlleoryofproperty—ght．Americ锄EconomicReview57(MagNo．2)，1967：35065\n第四章农民集体获取转让权的逻辑主要是建立一套实际可行的确权程序①和采用现代版的“鱼鳞图册”技术。确权成本的第二个层面与集体经济组织规模的扩大有关。如果仅仅是在原集体经济组织内部进行权利上收，所涉及到的仅仅是使用权的变更。如果土地的开发规模超出了原集体经济组织，还涉及到不同集体经济组织的所有权的集中。各集体经济组织之间的资产和土地数量不平衡，在权利集中时必须要充分测度这一差异。除了测度成本，所有权集中还面临着另一个潜在的冲突，即原各集体经济组织所有的土地所处的地理位置不同。在工业化和城市化的推进中，有些地块升值快，有些地块升值慢，反映土地增值的这一预期并在权利上做出界定，其中的交易成本和测度成本可想而知。因这一层面模糊的产权界定而带来的分配冲突往往导致更大规模的土地开发举步维艰。正因如此，自发的集体土地开发行为往往限定在原有的村集体范围内。尽管进一步的所有权上收并成立更大规模的组织可以更充分发挥土地利用的规模经济，但是，高昂的测度成本阻碍了集体经济组织在规模上的扩大。二、土地流转与集体经济再组织土地集中之后需要组织。确权的目的是为便利流转，而谁是流转的主体则是一个如何选择组织以降低交易成本的过程。单个农户作为交易主体，缺乏规模效应，不利于节约交易成本②和实现土地整体规划。农民缺少市场实践，承担交易风险的能力较弱。同时，单个农户的谈判力过小，容易遭受大开发商的剥削。因此，在土地确权的基础上，农户仍然存在组织的必要，以实现土地使用权的转让。与集体经济组织相对应，我们将单个农户作为土地入市主体的成本称为市场交易成本。然而，农户组织起来之后又产生了新问题。一是代理人的卸责问题。不解决集体组织的代理问题，集体也有动机低价出售农民的土地。在缺乏有效监督①成都的经验是建立村庄评议会。在农村中推选老者成立村庄评议会，“基本职能是对入户产权调查和实测的结果进行评议，特别是对存在异议、纷争的疑难案例梳理，将评议结果作为确权的预案进行公示，反复沟通直到利益相关各方都接受，向政府上报确权方案，再经过法定公示环节，无异议之后颁证”0(北京大学国家发展研究院综合课题组，2010，P37)基本程序如下：动员、入户调查、实地测量、村庄评议与公示、法定公示、颁证。先锁定各村集体土地面积总量，然后确认到户。②单个农户怀有“保有”动机。66\n第四章农民集体获取转让权的逻辑的情况下，集体组织的资产为村干部控制。通常的做法是开发商直接找集体拿地，然后由集体组织的决策者出面协调农户。由于现存的集体经济组织与村集体在行政上重合，旧有的代理问题会延续到集体土地入市中来。如果不解决代理问题，最终的结果很可能是集体取代地方政府成为侵害农民利益的主要力量。除此之外，集体经济组织内股权基于成员权，封闭，具有较明显的社区化倾向。“从集体资产作价评估到确认股东资格，从股权设置到股份分配，从存量配股到增量扩股，从股权管理到股红分配，从股份合作经济组织经营管理到收益分配，都严格限制在社区范围之内，社区之外的个人和法人资本不能进入，社区之内的股权不能流出；这种格局使社区股权凝固，不具有流动性、资本性、社会性，不能转让、继承、赠送、抵押。"∞由于不具有流转性，农民只能关注股份分红，无法通过抛售股份实现退出进而约束管理层。二是委托人的搭便车问题难以解决。股份制实行后，对于农民而言，“他们真正看重、或者说真正看得见的，就是土地的分红。也就是说，只要每年的土地分红有所增加，他们就不会对现任的集体组织领导提出异议，于是，在许多村庄股份分红的决定上，村干部和农民之间形成了一种默契：村干部要保住位子，就得使农民每年的股红收益有所增长，相应的，农民只要当年的股份分红比上一年高，也不会对现任领导提出什么异议。"②由此可见，股份分红每年递增是股份合作制内解决委托代理问题的松散机制，农民对监督缺乏激励。我们将农民组织之后出现的问题称为组织成本，这些成本决定了农民组织的规模。农民组织主要有两种途径，较浅层次的是农民合作社。它基于农民个人权利自由组合，农民具有退出权。在合作社之外，就是股份公司制。通常的做法是，在确权的基础上，将剩余的宅基地和经由耕地转变而来的建设用地统一收归集体经济组织，由集体经济组织作为签约主体，与相关企业签订土地使用协议，由相关企业统一规划、统一招商。将这一做法在更大规模上推广就是乡镇与村集体签订协议，然后村集体与农民签订协议，将土地集中后由乡镇政府统①蒋省三，刘守英．土地资本化与农村工业化——广东省佛山市南海经济发展调查，经济学(季刊)，2004-218～219②蒋省三，刘守英．土地资本化与农村工业化——广东省佛山市南海经济发展调查，经济学(季刊)，2004：21867\n第四章农民集体获取转让权的逻辑一组织规划开发。农民组织还可以采取改造传统集体经济组织的形式。传统的集体经济组织存在固有的委托代理问题。通过改造传统集体经济组织，建立合适的治理结构，有效地解决委托代理问题。从农户个人流转到合作社作为流转主体再到新型集体经济组织作为流转的主体，表明农民集体经济组织面临着土地开发的规模经济和交易成本的权衡。可将这一思想模型化如下：不论何种组织，都会涉及到市场交易成本和内部组织成本两类成本。单个农户并不存在着委托代理问题，因而没有内部组织成本。但是由于农户“保有”动机的存在导致开发商与多个农户谈判时面临极大地市场交易成本。合作社通过协调农户之间的行为在一定程度上降低了市场交易成本但同时也带来了内部组织成本。当集体土地资产股份公司出现时，单个农户的保有动机基本消失了(因而市场交易成本降到最低)，但是复杂的组织形式也使得委托代理问题变得日益严重(因而内部组织成本最高)。我们将这一成本变化与组织形式的关系整理如下：表4．1三种组织形式的交易成本比较嘉嘉巡窆市场交易成本内部组织成本组织形式～＼农户个体呙令农民合作社中股份制公司低向下面我们考察土地开发规模和组织选择的关系。随着土地开发规模的扩大，保有动机的存在导致市场交易成本迅速上升，土地开发的规模与市场交易成本呈现如下关系：68\n第四章农民集体获取转让权的逻辑市场交易成太土地开发规模图4．4土地开发规模与市场交易成本的关系初始创立组织时会产生相应的固定成本(暂不考虑组织成立后的运行成本)，随着土地开发规模的扩大，这些投入带来的平均成本呈下降趋势，由于股份制公司较合作社复杂，因此二者的差异反映为前者的初始投资大于后者，如下图表示内部组织成本土地开发规模图4．5土地开发规模与内部组织成本的关系每种组织的交易成本变化图如下：69\n第四章农民集体获取转让权的逻辑交易成本巧死土地开发规模图4．6土地开发规模与总交易成本的关系当开发地块小(7／"≤瓦)，甚至仅涉及一个农户时，规模经济小，组织不具有优势，单个农户作为土地转用的主体交易成本低。随着开发地块逐渐增大(万1≤万≤码)，规模经济开始要求整体性开发，十几个农户组成的合作社既可以通过限制单个农户的保有动机实现降低市场交易成本的目的，又可以控制初始的组织成本。当土地开发规模很大(万≥n-2)，单个农户和农户合作社作为流转主体的交易成本很高时，就要求集体经济组织转变为现代企业制度。我们似乎可以从各地的经验中看出未来集体经济组织发展的趋势。芜湖方案中，土地的流转是村集体组织从农民手中收回承包地，再流转给镇政府。各镇政府成立建设投资公司，对土地成片开发，并负责流转。然而，流转的主体是镇政府，农民缺乏相应的治理机制，给农民的补偿与征地补偿相当，土地增值的收益由镇政府获得。与征地制度比，农民所得收益的唯一改进是仍然保留了土地农民集体所有权。在广东南海，集体经济组织被改造为股份公司，按照公司要求而设立，在70\n第四章农民集体获取转让权的逻辑组织结构上设有股东代表大会、董事会、监事会。股份公司全面负责土地的规划、开发、出租与收益，是农地非农化的主体和经营者。然而，这一改造并不彻底。集体经济组织成员仍然面I临着“囚徒困境"。集体经济组织的成员对公司经理层的监督缺乏激励，相互搭便车，类似于中小股东的行为模式。村干部以权谋私，占用集体资金导致农民以股份获取收益的权利受到侵蚀。农民的权利或者讲在股份公司的退出权没有实现。按照林毅夫的逻辑，退出权是治理集体经济组织的有力手段(林毅夫，1990)。为了合理解决委托代理问题，到底有哪些可置信的、农民集体经济组织可以实行的措施，尤其是考虑到农地非农化的特殊性?如果是退出，怎样实现?股份公司的另一典型案例是成都市锦江区。与广东南海相比，这里又多了一层代理关系。农民个人与集体合股成立股份公司，然后由11个股份公司共同出资成立农锦公司，由农锦公司集中负责土地资产的经营管理。农民和集体就成为农锦公司的股东，并按照章程规定分享土地出让收益。土地资产的经营主要涉及集体建设用地的整理整治、融资、土地开发、土地的出让。农锦公司并不直接负责这些经营活动，而是将具体经营委托给农投公司，由农投公司提供专业化的土地资产的运营，农锦公司则主要成为分享土地增值收益的平台。这些实例说明，土地规模开发的效应逐渐显现，大规模的的土地集中要求消除因单个农户的保有动机带来的市场交易成本，构建复杂的组织形式，在降低市场交易成本的同时控制委托代理问题。由此判断，随着城市化的加速推进，集体经济组织存在着一种向股份制演变的趋势。第三节选择什么合约入市一、合约选择理论与现实中的合约形式合约和合约选择是现代市场经济的核心。分析实践中的合约条款并为各种合约安排提供理性的解释是理解集体土地入市各种合约行为的分析起点。按照张五常(1969)的解释，在交易成本为零的情况下，分成合约同固定71\n第四章农民集体获取转让权的逻辑租金合约、工资合约一样是有效率的。但是，这一证明没有办法解释为何一种合约被采用而另一种合约被放弃，所以，在这个意义上，抽象掉交易成本就无法构建有关合约选择的理论。正如张五常所言，“选择合约安排的形式是为了在交易成本的约束下，通过分散风险获取最大的收益。”①就集体土地入市而言，入市后的市场风险是不确定性的根源。合约安排无法消除这一波动，但可以在不同市场主体之间分散这一风险。比如，兴办乡镇企业为土地自用，集体承担风险，但激励是完全的，入股为风险和收益共担(分成制)，出租为定额租金制，风险承担在使用土地的企业一方。合约的选择取决于农民集体的风险偏好程度，后者又取决于农民集体的贫富程度。斯蒂格利茨证明(1974)，任何一个分成合约分散风险的程度都可以通过租金合约与自用合约的某种混合来实现。因此，单独的风险因素并不足以解释分成合约的存在。除了风险因素，交易成本是理解不同合约安排的关键变量。现实中的集体土地入市合约往往采用租约的形式，具体条款不尽相同。出租土地或者厂房，有些实行固定租金，也有合约规定租金可调整。有的租约转让期限较长，多为10-30年不等。个别合约采用入股的形式，但是，土地出租似乎是主要的形式。我们可以看一个典型的租地合约。成都市蛟龙工业港的用地合约采用如下模式。集体收回土地使用权后，与开发商签订协议，以出租或入股的方式转让土地，租期为50年，租金一年一付，租金根据情况每隔几年调整一次。有时，集体会选择集体土地作价入股的方式，开发商给予农民土地分红，分红基本是固定股利，每隔几年做一次调整，入股期限为50年(北京大学国家发展研究院综合课题组，2010)。所以，从合约的本质看，这种形式上的土地入股和土地租赁没有区别，显然是为避开政策风险②。①Cheung，StevenN．S．1969．TransactionCosts，riskaversion，andthechoiceofcontractualarrangements．Journaloflawandeconomics13(april)：50②我国土地法规给农村自办工业项目，包括农民与外来资本的联合或合作办企业，从而给这种农地转用留下合法空间。《土地管理法2004))第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的除外。”所以，各地国土部门可以在符合城市发展规划和土地利用计划的前提下，办理集体农地转为集体建设用地的审批。显然，土地出租的用地模式并不在这一例外条款限定的范围内，而土地出租则属于联合或者合作。72\n第四章农民集体获取转让权的逻辑这些租约的具体条款往往反映了交易成本和风险(尤其是政策风险)的影响。为何集体建设用地入市不能采用合法的形式，比如，兴办乡镇企业或以土地使用权入股，与其他单位共同举办企业?这些也都是可供选择的土地利用的合约形式。由于天然的产权不清，分税制改革之后，政府的支持和补贴被打破，90年代之后，乡镇企业纷纷改制，土地集体经济组织自用已缺乏现实基础。土地入股合办企业也不成功。由于集体产权所有者缺位，资金入股方常常进行内部人控制，企业盈利，集体得不到分红，企业亏损，集体却要负债。在这种形势下，合约的选择必然要采取其他实现形式，即使其他实现形式违法。农民采用多种方法降低政策风险。为获得土地转用的审批(建设用地指标)，集体上报的是采用入股合约或者土地自用合约∞，而实际交易双方运行的却是土地出租合约。这一层次的违法仅仅是土地利用方式的违法，并没有触及用途管制制度。农民宅基地上开发商品房隐藏在“农民自住”的旗号之下，农民往往也居住其中，出租和转让的合约行为难以查证。往往违规行为积累到一定程度之后，政府强制拆迁的成本大增，合约风险也会下降。二、集体土地入市合约的进步与不足从法律的角度看，合约既包括具有法律上约束性责任的合约，也包括不具有法律约束性的合约。由于后面一种合约所定义的关系不受法律的保护，只能通过自我履约的方式保证实施。法律意义上的合约与非法状态下的合约在经济意义上并不存在一个清晰的分界线。不同种类的合约往往只存在政府监管程度层面的微小差别，可近似看做他们分布在一条合约光谱上。在光谱的一端，合约的实施完全依赖法律，随着政府监管程度的增强，在光谱的另一端，合约无法受到法律的保护，更多的依赖内部的执行工具，自我履约的变得重要。我们可以将这一思想表达如下：①因为只有这种土地合约才是合法的，才能够为土地管理部门认可，才有可能获得建设用地指标。否则，集体根本不可能获得农地转用指标。没有指标进行农地转用是非常严重的土地违法行为。73\n第四章农民集体获取转让权的逻辑依赖法律治理政府监管程度自我履约机制图4．7合约谱系就目前的集体土地入市而言，合约显然处于光谱的右端，即政府始终没有给予法律上的认可，同时各地保持对集体土地入市行为持严格监管的态度①。因此，各地的集体土地入市合约的实施更多的依赖自我履约的机制。相对于征地制度而言，依赖自我履约的实施机制的集体土地入市行为保护了农民的利益②。然而，相对于合法的土地交易行为，单纯的自我履约既损害农民的土地财产收益，又无助于中小企业的发展。对交易双方的影响主要体现在三个方面：1、已经签订协议的土地流转，若未来就合约收益分割出现异议时，法庭对这一流转的判决往往是认定原有协议无效，但是这一做法并不能有效地解决争端。2、交易双方预期到未来协议在法庭上的不可实施性，必然会在事前设计其他的成本更高的实施机制。比如影响了交易双方的投资行为，由哪一方来建厂房(毕竟是专用性投资)?选择更高成本的实施机制无疑是一种浪费。3、如果合约的实施成本如此之高，以至于合约无法实施，那么有利的交易(土地流转)无法达成。这就意味着联合剩余的放弃。程世勇(2010)考察了制度因素对农村建设用地流转价格的影响。研究表明，地方政府对农村建设用地的管制松紧程度是最大的影响因子。如果地方政府严格执行土地管理制度，农村建设用地缺乏流动性，流转价格显著降低。合约的实施机制显著影响产权价值。4、一方面，银行不能接受集体建设用地的使用权作为抵押担保，从而限制了集体开发土地的能力，也限制了中小企业的融资能力；另一方面，外来的投资者没①尽管近年来很多地区也在设立试点，探索集体土地入市的合法化，甚至有些地方政府对集体土地入市睁一只眼闭一只眼，乃至暗中保护，但是，从总体上看，国家还是对集体土地入市尤其是“小产权房”的打击保持高压态势。②与征地制度不同，合约的签订是在平等主体之间，依据的是双方的讨价还价和谈判力，开放商并不具有强制交易的权利，因此，农民所得必然高于征地补偿所得。除此之外，合约并非是一次性买断农民土地，并且包含了租金调整的条款，这就保证了农民可以分享未来土地增值收益。74\n第四章农民集体获取转让权的逻辑有房产证和土地使用权证，银行不办理按揭，购房人不能利用金融服务分期付款。这些都降低了集体土地的资产价格。5、集体土地的合约风险匹配不合理。开发商长期租用农民土地，而开发商出租给中小企业却是短期出租，合同期间不匹配带来巨大的风险，那就是开发商的收入流是否稳定。单从合同上讲，应该由开发商承担这一风险。但是开发商有可能会将风险转嫁给农民集体。、各财产权利主体之间自发的缔约活动，如果不能得到正式的法律制度的支持，合约就面临很多不确定性。如果提供了正式的法律，对实践中较为可取的集体土地入市的经验加以规范，使其合法化，就会给集体土地入市的签约各方以合理稳定的预期，土地合约中的机会主义行为会下降，交易量会增加。政府提供法律之后，主要的功能则体现在验查复核颁证层面，政府监管的介入给自发的缔约行为提供了稳定的、低成本的实施机制。所以，问题的关键不在于不加区分的直接取缔集体土地入市，而应当对实践中的各种做法加以区别，提炼可供借鉴的经验，在此基础上适时出台相应的法律，规范集体土地入市的合约行为，从而使得农地转用更有效率。第四节合理的收益分配：基于讨价还价模型的理解一、分配问题与谈判理论在经济学的传统上，自约翰·斯图亚特·穆勒和帕累托以来，．经济学的主题是资源的配置问题。分配及与此相关的谈判问题由其他学科来关注。在他们看来，谈判是非均衡或缺乏竞争的结果。在长期，竞争过程将消除所有联合剩余，均衡时所有参与者的当前交易与次优选择之间无差异。交易双方的分配完全由各自的参与约束决定。然而，在农地非农化问题上，分配的问题在两个层面上出现了。1、交易剩余是农地非农化过程所普遍具有的特征，各交易方必然面临着对剩余的分配问题。2、推动某种分配主张是消耗资源的活动，每个交易方都试图推进有益于己的分配方案。由于预期到联合剩余的分配将会产生冲突，交易方会进行某些寻75\n第四章农民集体获取转让权的逻辑租活动。联合剩余分配上的冲突会在三个层面带来无效率：(1)谈判破裂导致共同受益机会的放弃。(2)寻租导致生产性资源转向非生产性用途。(3)即使在生产领域，为争取某种好的分配结果也会带来生产层面的扭曲。所以，从资源配置的角度讲，个体追求的是最大化自身回报的配置而非最大化联合剩余的配置。农地非农化过程中，联合剩余的分割是普遍的，并会对土地的配置产生重要影响。因此理解分配与理解配置同等重要。考虑分配问题离不开谈判的分析框架。假定土地农用的原值为以，土地非农用的价格为玩，因此农地非农化后的增值为万。考虑这样一种谈判，双方(A、B)各自出价，万。为A所要获取的剩余数量，万R为B所要获取的剩余数量。若乃+％>万，则交易不能达成。若乃-t-％<万，则可以达成交易。若乃+％=万，则谈判处于效率曲线。同时假定谈判双方风险中性，可作如下表示：图4．8谈判空间和效率曲线效率契约曲线表示在(乃，％)空间中，用直线AB表示，数学表达式为乃+％=万。非合作博弈的纳什均衡①为0(乃=O；％=O)。谈判前沿即为有效率的契约曲线。假定任何交易双方达成的结果都可以无成本的实施。如果所有参与人的参与约束以等式形式满足，分配问题就得到解决。每个人获得与次①这一谈判问题最初为纳什定义：一组利益冲突的谈判者(此处只有交易双方)，如果无法达成一致，就获得保留收益，由图中的O点表示。如果达成协议，则获得的剩余份额组合位于由OAB给出的谈判集。76\n第四章农民集体获取转让权的逻辑优选择相等的收益。但是，当存在联合剩余时，参与约束不一定对每个人而言都是紧约束，至少有一个人的约束不是紧的。正因如此，参与农地非农化的交易方不但要实施配置结果，而且要实施分配结果。一种解决方案是存在某个参与人，他有能力向其他参与人提出一个“要么接受、要么放弃’’的方案。在这一方案中，对其他参与人而言，他们仅得到略优于次优选择的收益，而该参与人几乎获得所有剩余。这就是所谓的国家征地模式。假如在市场交易中并不存在着这样一种可能。参与人就必然面临谈判问题。如何分配组织租金?怎样达成一个有效率的谈判结果?二、外生谈判力、产权分解和土地增值的分配纳什认为，一个有效率的谈判结果必须满足两条：1、结果必须是帕累托最优的，即结果必须位于谈判前沿上。2、如果博弈所规定的互动是对称的，那么结果必须是对称的，各方的支付必然相等(纳什，1950)。我们首先考虑完整的农地产权束与讨价还价，然后考虑因产权的分割而带来的变化。假定一单位面积农地，农民集体拥有所有权，该农地在农业用途中的市价为以。政府进行分区规划并实行用途管制，在满足补充耕地和获得建设用地指标的基础上，该块农地被划为规划建成区，需进行非农开发，假定为商品房用地。农地转用后，土地发生了增值∞，此时土地的市场价格为见。。政府规划具有强制性，但是政府并不参与具体的交易过程，农民集体与开发商直接谈判。假定土地市场为完全竞争的市场，信息充分且对称。开发商知道农地开发前的农业用途价值为p。，农民也知道农地现在因为用途管制产生了增值，农地转用后的价格为见，因此开发商的最高出价是见，农民的最低要价为见，并且这一点对双方而言是共同知识。谈判的区间为【Po，见】，最终的谈判价格取决于双方的谈判力。假定农民的谈判力为a，开发商的谈判力为p。①当然，农地要想转用必须进行必要的土地开发投资，除去这些投资后的净收益才是纯粹因为用途管制而带来的增值。暂时不考虑从农业用地到工业用地的投资。77\n第四章农民集体获取转让权的逻辑具怦1寻笄恢严|J趣程卿f、o俩足绷什准则阴¨隹一谀判虢建最灭化狱力，双用所得的乘积。假定土地增值标准化为1。x为农民获得的份额，则卜x为开发商获得的份额，交易双方为冯·诺依曼一摩根斯坦效用函数“(x)和uo—x)，替代选择为0。一般的纳什积国=@(功)口缈(x))卢，为实现该式最大化，x值必须满足一阶条件等=篇等√为这一谈判问题的纳什解。假定效用函数为线性，即“(x)=五u(x)=l—x，带入一阶条件求解得x=ia+∥,l-x-口fl+万，双方最终的成交价为竺急÷笋，农民集体分得份额为-d口-q‘仇一见)，开发商分得份额为a+l’南(仇一见)。当双方谈判力相同时，成交价为亟{丝，双方平分土地增值。尽管农民集体拥有所有权，但是改革开放以来的农村产权演进的趋势是农户的承包经营权得到不断强化。除了安置补助和青苗费必然给予农民之外，土地补偿费基于农地的产权束，拥有使用权的农户如何分取?假设在第一阶段，农民集体得到补偿为堡{丝，农户拥有相应年限的承包经营权对等的经济价值，土地所有权价值为见=子R，聊年的土地使用权价值为p”=争(1一百杀)，R为年地租，，为年利率。因此，在整个产权束中，所有栅啦愀黼懒半，±蝴僦妙=半”志)，躺得半高愀聊籼棚6删IJl-高_82．6％上述简化的谈判模型给集体经济组织内部农民和集体的土地收益分配提供了一个可供参老的理诊甚础．78\n第五章构建转让权最优分配结构：“宅基地换房”模式的启示第五章构建转让权最优分配结构：“宅基地换房"模式的启示从当前的实践来看，集体土地入市面临的主要问题是缺乏正式的法律保护。由于缺乏正式的法律保护，用地合约缺乏效率，土地价格出现扭曲。各财产权利主体之间自发的缔约活动，如果不能得到正式的法律制度的支持，合约就面临很多不确定性。如果提供了正式的法律，对实践中较为可取的集体土地入市的经验加以规范，使其合法化，就会给集体土地入市的签约各方以合理稳定的预期，土地合约中的机会主义行为会下降，交易量会增加。集体土地入市还面临着新的收入分配问题。与“小产权房"相伴随的是巨额财富积聚在极少数城市近郊农民手中，产生了依赖土地租金的食利阶层，造成城市与农村、近郊农村和远郊农村之间新的不公平。从“小产权房"出发，我们还需要辅之以相应的配套制度，严格执行规划，将集体建设用地入市的行为纳入到国家的规划中来。要利用税收作为工具对近郊农民因土地增值而获得的收益加以调节，以保证地方政府的城市基础建设开支和对远郊农民的转移支付。除了收入分配问题之外，集体土地入市在某些领域还面临着效率损失。一方面，集体土地入市难以摆脱导致自由市场失灵的外部性问题。农地的生态与景观价值、粮食安全社会价值具有很强的外部性，产权的界定成本很高，这一类属性界定产权的收益低于产权界定的成本，因而，农地非农化的市场参与双方理性的将这一属性置于公共域中，在交易的决策中并不考虑这一价值。因此，对农地所有者而言，在任一数量上，农地非农化的私人成本低于社会成本，导致了农地过度非农化。这就要求政府征税或补贴以修正外部性。另一方面，集体土地入市包含的自由交易的弊端在公益性用地领域非常明显。汪晖、黄祖辉曾给出了公益性用地采用征地制度下强制交易的效率方面的解释。“防止个别土地所有者延误需要大量土地的公共项目是征地权存在的理79\n第五章构建转让权最优分配结构：“宅基地换房”模式的启示由，如果一个公共项目中政府必须和每一个土地所有者达成协议，那么交易费用将会超过该项目的净收益，因为每个土地所有者都存在着保有土地以便从公共项目导致的土地增值中获益的动机。通过动用征地权可以有效的解决保有问题，降低交易费用，保证公共项目的顺利实施。”∞由此可见，单纯的征地制度或单纯的集体土地入市都不是最优的转让权结构，在农地非农化的过程中既要充分发挥自由市场的功能又要充分利用政府治理的优势，寻求政府和市场的某种混合，构建最优的转让权分配结构。第一节转让权的分配结构：一个假说问题的提出在城市化过程中，各地改革征地制度的尝试多种多样，不同地区模式差异较大，基于对各地实践的解释，学术界也存在极大的争论。争论的观点大致可分为两类：一类主张修改国家法律②，取消国家征地制度，土地的流转由农民直接与开发商谈判，这一观点也被称为农民主权论㈢。这一主张尽管有助于提高农民在城市化收益中的分享比例，但在实践中缺乏可操作性。首先是法律角度，要求在短期内改变国家相关土地法律并不符合渐进式改革的基本逻辑：其次是经济角度。尽管农民应该具有完整的土地产权和自由交易的权利，但分散的市场交易会带来高昂的交易成本，农民从城市化中获得的收益反而会因此下降。第二类观点强调农地转用过程中政府的主导作用，可称为政府主导论，这一主张的依据如下：第一是政府征地具有规模经济，能够降低交易成本；，第二是农地非农化的土地增值受多种因素影响，不应由农民单独占有；第三是为支持国家工业化需要较低的征地成本。①汪晖，黄祖辉．公共利益、征地范围与公平补偿——从两个土地投机案例谈起．经济学(季刊)，2004．10：253②法律依据主要是两部法律：《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)和《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)。《农村土地承包法》关于农户土地承包权和转让权的界定全部以“土地的农业用途”为限。农地转为非农建设用地，受《土地管理法》调节。该法明令“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”(第63条)。③由于完整的产权(尤其是转让权)是自由交易的基础，因此给与农民完整的产权(私有化)乃是这一观点的基石(周其仁，2004)。80\n第五章构建转让权最优分配结构：“宅基地换房”模式的启示“农民从地价增值中获益不公平"这一说法似乎可以在美国空想社会主义者亨利·乔治那里看到雏形。他认为，土地从农业转为工业和城市用途而引起的市值的上升，是社会因素使然，与土地的主人没有关系，因此农民从地价增值中获利是不公平的。但这一理论忽略了使用权对土地增值的贡献。只有农民放弃了农地的使用权，其他社会因素才可能使土地潜在的增值得到实现。由于使用权对农地的增值做出了贡献，因此农民应当参与分享城市化的收益。发展经济学的一些研究者认为：赶超型国家的工业化需要低价的土地；为保证低价获得土地，就要取消农地转用市场，采用计划手段指导土地资源配置(钱忠好，2004)。这一说法忽视了不同发展阶段工业与农业的关系。我国目前处于工业化发展的中期阶段，工业和城市发展到一定阶段就具有了自我积累和自我发展的能力，其发展剩余并不都要从农业和农村获得。事实上，工业化中后期，已经进入工业和城市对农业和农村全面反哺的阶段(洪银兴，2007)，也就是进入了刘易斯“转折点”∞，而不再是为了工业和城市的扩张，一味的剥削农业与农村。作为一项多方参与的生产活动，城市化必需的投入要素——农地——转变为建设用地给参与各方带来联合剩余②(也可称之为组织租金)。从本质上看，参与各方面临着一个谈判问题：他们必须决定如何分配联合剩余。如果赋予每一个农民直接进入农地转用市场交易的权利，农民的谈判力@必然较国家征地模式下为大。但农民分散的交易却带来了高昂的交易成本。因此，农民完全自由地参与农地交易可以提高其对城市化净收益④(联合剩余减去交易成本)的占有比例，但收益会因交易成本的上升而减少。国家征地取消了农民直接进入农地转用市场交易的权利，避免了分散交易带来的交易成本，尽管可以提高城市化①转折是指由二元经济向现代经济的转变。在转折点之前不论有多少新增就业，工资都不会涨；在转折点之后劳动供给不再是无限的，工资开始上涨，人均收入开始实质性地增长。②当人们在一项生产活动中进行合作时，通常产出一项联合剩余，即他们如果参与这项联合行动，就能获得一定数量的净收益。联合剩余实际就是每个人从联合行动中获得的收益与他们从次优替代选择中可能获得的收益之差。在这里就是城市化带来的土地增值。③习惯上使用谈判力一词表示谈判问题中一个参与人所获得的联合剩余的份额。④这里城市化的总收益指因外部经济环境而带来的潜在的城市化收益，用R表示。净收益等于潜在的城市化收益减去因农地转用而带来的交易成本。农民可参与分享的只可能是净收益。81\n第五章构建转让权最优分配结构：“宅基地换房”模式的启示净收益，却因为降低了农民的谈判力而减少了农民分享比例。可见，城市化进程中，不应仅强调利益的分配，还要设法提高城市化的净收益，以便拓展各利益主体获得收益的空间。所以问题的关键在于设计合理的转让权结构，既降低交易成本，获取更高的城市化净收益，又协调利益主体之间的关系，给与农民相当的谈判力，提高农民分享比例，使得城市化的过程中各利益主体和谐相处，共享剩余。二、从谈判力与交易成本解释转让权分配结构自约翰斯图亚特穆勒和帕累托以来，将配置问题与分配问题(因而也包括谈判问题)区分开来是经济学研究的传统。在莱昂纳尔罗宾斯那里，经济学问题等同于配置问题。这一论断的支持者认为谈判是非均衡的结果。因为在长期看，竞争会消除所有的联合剩余，在均衡时所有的参与者在当前的交易和次优的替代选择之间没有差异，合作而带来的收益完全由参与约束决定，不需要依赖谈判决定联合剩余的分割。然而，现在人们广泛认识到这些假设所刻画的仅仅是相当特殊的情形(鲍尔斯，2006)。考虑到城市化过程中土地配置与利益分配的实践，本文采纳以下两个较为切合实际的假设：一、联合剩余是城市化进程的特征。这一点是显而易见的。城市土地的价格明显高于农业用地的价格。二、在联合剩余分配上的冲突始终存在。如果没有一个良好的转让权结构协调这一分配冲突，资源的配置就会无效率。最明显的例子就是谈判破裂从而导致共同收益机会的放弃。如果参与各方无法就联合剩余如何分配达成一致，他们可能会延迟项目的执行甚至放弃该项目。因此，在城市化过程中，联合剩余是普遍的存在的，参与各方对联合剩余的分配对城市化产生重要影响。假定各种经济活动都是交易活动，或签约过程，反映交易活动的两个变量是交易收益与交易成本。交易收益在这里是指潜在的城市化所引起的土地升值，由于城市化的进程是由整体经济发展状况决定的，不能为农地转用过程中任何一个参与者所选择，所以本文将潜在的城市化总收益设为参数，由外生决定，82\n第五章构建转让权最优分配结构：“宅基地换房”模式的启示因此交易机制并不影响潜在的城市化收益。交易成本是指为实现农地转用而发生的搜寻成本、谈判、规划(协调)成本、实施成本等。交易成本的大小取决于交易主体(参与各方)所选择的交易机制。交易净收益(城市化净收益)等于交易收益减去交易成本。每一个体在交易中所获取的收益取决于交易净收益和各自的分享比例。在本文的模型设定中，分享比例直接来源于谈判力，谈判力又来源于交易机制，因此，分享比例取决于交易机制。交易成本与谈判力是交易机制选择的两个核心变量。农地转用过程中涉及三个主体，分别为政府、开发商、农民。政府，分为中央政府和地方政府两级。中央政府是法律的制定者，提供最基本的制度框架。假定制度框架在短期内不变，其他参与人只能在基本的制度框架下进行选择。地方政府有两种策略，一是不参与农地转用，二是参与农地转用。参与农地转用又分为两种类型，一为主导型或强制型，严格遵从国家征地模式，垄断农地转用的市场。农民几乎没有谈判力。另一为中介型，为农地转用“牵线搭桥”，提供规划协调服务。政府并不排斥农民与开发商的谈判，而是作为一种中介组织通过提供必要的公共品，作为农民的组织者，降低交易成本，促成双方的合作。在这一政府类型条件下，农民仍然保持了很高的参与度，同时政府又发挥了降低交易成本的优势。由此可见，地方政府的行为类型在很大程度上影响在农地转用过程中农民的谈判力与交易成本。农民也有两种策略，参与农地转用交易和不参与农地转用交易。将政府策略和农民策略相组合可以看出农地转用的几种不同的模式(机制)，列表如下：表5．1政府与农民的策略组合、、—＼政府参与不参与农民～＼参与中介型政府模式(A)分散交易模式(B)不参与国家征地模式(C)谈判破裂(D)注：农民为列参与人，政府为行参与人。A、B、C、D分别表示农民在不同模式下的净收益。A>B，A>C，B、C均大于D首先看分散交易模式。农民(或以村集体为代表)直接与土地需求者(消83\n第五章构建转让权最优分配结构：“宅基地换房”模式的启示费者或开发商)自由谈判，达成土地交易契约，这种模式可视为农民谈判力最高的交易机制。但是，农民直接参与交易是存在交易成本的。一般而言，直接参与市场交易的农民越多，搜寻成本、谈判成本、实施成本会越高。除了高昂的交易成本之外，分散交易模式最接近于个体群成员交往随机配对的假定，从而构造了单次交易博弈。简单的单次交易博弈是产生机会主义的温床。当共同分割的联合剩余大幅上升时，共同背叛往往成为博弈的均衡。国家征地模式下政府属于主导型，政府完全垄断了农地转用的市场，土地增值的收益大部分转化为财政收入，因而政府有极强的激励推动城市化，而城市化伴随着城市基础设施的进入，客观上带来了大量公共品的提供山。政府取消了农民交易的权利，因而降低了分散交易下的交易成本。这就类似于政府向农民提出了一个“要么接受要么放弃”的方案，方案中明确规定农民只能获得次优替代选择的收益(即土地在农业用途下的收益)。如果这一方案得以执行，便意味着在最优化问题中农民的参与约束成为紧约束，全部的联合剩余为政府获得。很明显，在这一方案下，农民丝毫没有谈判力。与分散交易模式相比，中介型政府限制农民直接进入农地转用市场，从而降低了交易成本。整个土地的非农化过程涉及很强的专用性资产。需要培养专业人才，如土地行政人员、测绘人员这些专用性的人力资本。还需要一些实物的专用性资产，如企业资质、测量仪器、数据库开发等(谭荣、曲福田，2009)。一般而言，交易过程中涉及的专用性资产越多，采用市场机制的交易费用越高，科层式的治理就越有优势。市场决定的土地价格只会考虑到农地的经济价值，不会考虑到农地所拥有的生态、景观、粮食安全等社会价值和生态价值，从而使转用价格被低估。由于对这些社会价值和生态价值界定产权的成本很高，在市场机制下，理性的交易个体选择将这些价值置于公共域中，从而带来租金耗散，农地出现过度非农化的结果。政府作为当地社会利益的代表，通过提供公共品，在规划中会考虑①因为开发商的选择、土地的估价、转用的规划、信息搜集等均由政府承担。84\n第五章构建转让权最优分配结构：“宅基地换房”模式的启示到这些价值，实施成本会降低。在市场机制下，每个土地所有者都存在着“保有’’土地以便从土地的增值中获益的机会主义动机，如果在一个涉及大量土地的项目中，开发商需要和每一个土地所有者达成协议，那么交易费用将超过该项目的净收益。中介型政府的介入可以防止个别土地所有者延误项目的进程。除此之外，中介型政府的介入使得非随机配对成为这一交往结构的特征。由于具有强大的信息优势，政府可以更准确的辨别开发商的类型。这样，开发商和农民被分隔进不同的社群，这一社群在类型上更为同质。同类相聚减弱了合约不完全时的机会主义行为问题，使得农地转用交易更为稳健。中介型政府的介入也没有降低农民的谈判力，或者降低很小①。农民的谈判力在这一交易机制下明显高于国家征地模式。农地非农化过程包含了很多个具体任务(或者讲，是一个大交易中包含多个小交易)，每个具体任务(小交易)的属性有很大差异。中介型政府模式的创新之处就在于给每个小交易分别赋予一个适用的治理结构。如土地规划方案由科研院所完成(市场制)，规划方案的审批由相应级别的政府完成(科层制)。在农民意愿这一层面，中介型政府模式摒弃了国家征地模式下的强制性征地，转而采用民主协商的政治程序，为农民意愿的表达提供了可行的框架。因此，由分散交易机制或国家征地模式向中介型政府交易机制的演化反映了农民利益保护程度的增加，即A>B且A>C。政府与农民都选择不参与策略反映了谈判破裂的情形。这意味着参与各方无法就城市化带来的联合剩余如何分配达成一致。他们可能延迟城市化进程甚至放弃城市化，与同意一个较少的份额相比，此时他们失去的是整个联合剩余。谈判破裂的例子包括项目延迟、土地搁置乃至流血冲突事件②。①农民谈判力的保障主要体现在农地转用程序上，这一点在下文的案例部分会详细论述。②曾有媒体报道印度因征地引发流血冲突，经济特区建设计划遭遇极大阻力。国内的报道则屡见不鲜，最近报道的因谈判破裂导致的冲突事件参见中国新闻调查网http：／／ww．xwdc．net．cn／feedbackview．asp?id=69885\n第五章构建转让权最优分配结构：“宅基地换房”模式的启示第二节两种转让权分配结构的比较一、传统的国家征地模式国家征地模式是指将农地转让权分配给政府，政府凭借对农地转用的行政垄断权获取城市建设用地，然后将部分国有土地批租给城市二级土地市场，部分留在政府手中划拨∞。考察国家征地模式对交易成本的影响，需要和完全的市场交易所带来的交易成本作比较。如果政府作为市场上的购买者，按照土地所有者的保留价格征用土地，那么这些复合交易的总成本将是个天文数字。因为在市场机制下，农地所有者作为土地交易的一方在法律上有权讨价还价，因此完全的市场交易的谈判成本明显高于国家强制征地。一个明显的例子是集体建设用地下的拆迁工作。使用集体土地尤其是宅基地时，会遇到拆迁安置工作。成都市蛟龙工业港的发展面临这一问题。开发商开始自己组织拆迁，但是，农民的要价很高，拆迁速度推进非常慢，一年仅拆200-300户，自己拆迁成本比政府高出20％一30％，且难以处理与村民的纠纷。而蛟龙集团与镇政府签订租地协议时，要求政府出面组织拆迁工作，政府主持的拆迁工作进展快，三个月拆了1200户，拆迁速度是开发商自己拆迁速度的16倍(北京大学国家发展研究院综合课题组，2010)。取消农民的谈判权是有明确的法律规定的。《土地管理法》明令农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。当经济发展需要将部分农地转为非农性质时，现行土地法规惟一允许的途径就是国家垄断，也即农业用地转为非农用地，必须完成从土地集体所有制向国有制的转变。因此，在国家征地模式中，农民对土地产权的决策和参与程度被严格限制，表现为被动地接受国家在征地中制定的补偿基准和分配方案。可见，国家强制征地通过取消农民的谈判权而减少了交易成本。国家征地模式下农民低的谈判力集中表现在补偿基准上。现行征地的估价①在改革国家征地补偿制度的实践中，浙江、上海、北京等地提出了各种新的形式，比如以土地换社保、工作、住房，分期支付征地补偿等，但多种补偿形式仍然没有考虑土地作为财产的功能而给农民带来的收益。从这个意义上说，无论何种征地补偿模式都没有本质区别，基本上不会影响农民在土地交易上的谈判力，进而不会改变农民的分享比例。所以此处只是统一分析国家征地模式，不对各种具体形式作区分。86\n第五章构建转让权最优分配结构：“宅基地换房”模式的启示基准是被征土地原有用途所产生的收益，也就是土地的农业产出。这个基准仅仅是农民放弃土地农业生产的代价。对于农民而言，土地不仅是生产要素，可以给农民提供收入来源，而且还给农民提供了就业机会和生活保障。农民所依托的土地不仅是农业生产资料，还具有生活、社保和发展等多种经济和社会功能。因此，当农民失去土地，就不仅是失去了直接的经济来源，而且还要面对生活成本提高和失业所带来的风险。可见，当征地补偿基准忽略了农村土地多层次的功能，就会形成对农民大部分利益的剥夺。一项调查表明，假定征地收益为100％，政府部门得60％～70％，农村集体经济组织得25％～30％，农民只能得到5％～10％。从成本价到出让价之间所产生的增值收益，大部分为地方政府所获取(姚从容，2006)。这表明在现有的土地产权制度和征地制度下，巨大的土地增值收益主要被用于促进城市经济的发展，而失地农民所能得到的只是其中很少的一部分。国家征地模式在剥夺农民利益的同时还导致失地农民日益增加①。按照世界上每1万城镇人口平均需要不少于l平方公里耕地的基本要求和我国城镇化每提高1％将增加1270万城镇人口的水平，我国城镇化水平每提高1％则需要占用耕地约190万亩，每年产生失地农民约266万人左右。目前我国失地农民总数已超过4000万人，并仍在以每年约200万人的速度递增(姚从容，2006)。同时，在农地转用的实践中，因征地而带来的流血事件屡屡见诸报端。农民的利益得不到保护、权利得不到保障这一现象日益引起人们的关注。二、以“小产权房”为代表的分散交易机制与国家征地模式相比，农民集体直接进入市场是将转让权分配给农民集体，是农地转用交易机制的另一个极端。集体土地入市面临的问题主要体现在效率和分配两个方面。效率层面的问题主要是市场组织和相应的制度配套。第一类问题属于因市场基础设施还没有完备所导致的问题，这些问题的解决有赖于市①在1978到2000年间，中国城市从193个增加到663个，镇的数目从2173增加到20312个，城镇人口从1．7亿增加到4．56亿。与此同时，大量的农民工从农村转入城镇，大量的的农地转为城镇的工商建设用地。预计未来二十年，中国的城市化还将加速(周其仁，2004)。87\n第五章构建转让权最优分配结构：“宅基地换房”模式的启示场组织制度的完善。1、仅有政策保护，缺乏法律保护。尽管关于集体土地入市的政策开始有所松动，甚至有个别省份(如广东省)为集体建设用地入市立法，但是，到目前为止，中国还并不存在一部全国意义上的法律允许农村集体土地直接入市。所以，与合法的国家征地模式相对应，各种农村集体土地入市的模式被称为非正式或半正式的土地开发。这意味着合约实施没有正式的制度安排。北京市宋庄镇“画家村”是“小产权房”的一个经典案例，它表明了产权界定不清、合约实施缺乏正式制度安排的条件下，农民直接进入农地转用市场所带来的高昂的交易成本。几年前，宋庄的农民将自己的宅基地卖给北京来的画家，由此获得了与当时地块价格相近的土地收益。但是随着近年来北京房价的飞涨，宋庄一带的农民房子年租金不断攀升。据宋庄小堡村村委会统计，仅房租一项，村民年收入就在750万元以上。地价的攀升使低价卖给画家房子的农民们反悔，他们利用“小产权房”、宅基地的政策风险做文章，纷纷推翻原来的买卖合同。产权界定不清的情况下，农民的机会主义行为使得艺术家面临生存问题的考验。画家选择离开宋庄，产业没有了聚集效应，高交易成本抵消了城市化收益④。2、集体建设用地入市的产权基础不明晰，需要确权。集体土地产权的界定不清带来交易成本④。3、集体经济组织的委托代理问题。以上两类问题在本文第四章第二节有详细的讨论，此处不再赘述。另一类属于市场固有的问题，即使市场基础设施完善起来，也仍然存在的问题，这类问题无法在市场的框架内解决。1、市场治理所面临的外部性。外部性除了上文所指农地非农化数量之外，还包括土地如何利用，如容积率、道路交通、过度消费公共空间、阻碍相邻建①宋庄的艺术家群落已经产生了可观的产业回报。据当地官方的数据，2006年宋庄镇文化产业投资达3．2亿元，全年利税3．5亿元，艺术家作品公开拍卖成交额近亿元。而这些收益依托于艺术家群落的存在，艺术家的整体搬迁，显然会使整个产业陷于崩溃的边缘。②制度对经济绩效有决定作用，而制度的基础是产权，它包括使用权、收益权和转让权。在这三项权利中，转让权最为关键，如果转让权受到限制，市场中自发的演进会出现经济行为的扭曲。88\n第五章构建转让权最优分配结构：“宅基地换房”模式的启示筑的通风与采光等。“小产权房”涉及到城市土地规划问题。有些“小产权房”违背了城乡土地利用总体规划，而规划对于解决外部性是至关重要的。由于本身的行为不合法，集体土地的使用者就没有要求不受来自相邻地块的外部性的权利。由于并不存在着正式的土地规划来使外部性内部化，分散的交易机制无法给土地开发市场提供确定性预期，毕竟在非法的状态下，没有哪个集体的产权是确定的，获取置于公共域中土地产权才是理性的选择。由于各集体对土地的使用都是不合法的，相互之间难以协调处于公共域的土地产权，争夺土地的产权导致土地使用缺乏规划，空间上缺乏协调，没有组织的开发，居住地环境恶化∞。这往往导致土地开发在环境上是不可持续的。“小产权房’’建设用地在布局上的无序使用恰恰说明这一点。我们可以将“小产权房"式的土地交易模式下的外部性问题的逻辑表述如下(如图5．1)：农村集体土地1、集体土地的所免受负对这相互租入市转用违法有权是明晰的得外部性一权制造金利的‘I．到认可，2、但是的权利外部消攫取I集体土地免受相—_-被置于■行为—斗性，■散政府对这一违．7邻土地负的外部公共域环境法行为不加制性的权利无法得中被破止到认可坏图5．1“小产权房”的外部性形成逻辑“小产权房”的问题不只是存在效率层面，还涉及到政府、近郊农民、远郊农民的收益分配问题。当允许集体建设用地入市而没有其他配套制度的情况、下，地方政府的土地财政收入丧失，城市的基础设施建设和用于农村的投入则相应缺乏。与现行土地制度相比，政府会损失的收入至少包括如下几项：土地出让金、土地征用费、耕地占用税、房产开发税、城市基础设施配套费。由“小产权房"模式而带来的收益仅使少部分郊区农民受益，并不能惠及多数农民尤其是远郊农民，并不能成为解决城乡收入差距的途径，与此相反，①对于所有者而言，一个财产的价值取决于该财产的安全程度。如果产权没有得到良好的界定，某些属性会被放置于公共域中，被无限制的使用，其结果就是租金消散。89\n第五章构建转让权最优分配结构：“宅基地换房”模式的启示会形成一个庞大的食利阶层出现，并由此产生一系列的社会问题。贺雪峰(2009)曾经尖锐的指出了这一问题。有些作者(周其仁，2004；刘守英，2008)认为农民应该分享城市化带来的土地增值，“小产权房’’可以为农民提供利益，甚至有人将其上升为农民自主的城市化这一高度④。然而，这样一种认识也只是对了一半。农民确实应该分享城市化带来的土地增值，但并不意味着当地农民获得全部的土地增值。城市的二三产业发展和住房需求的增加都是派生出来的，在这个过程中社会同样做出了贡献，这个贡献应当由政府以税收的形式获取。同时，农民分为近郊农民与远郊农民，若增值收益全部为近郊农民获得，近郊与远郊农民之间的公平如何体现?应该分享经济发展好处的农民绝不只是近郊的少数农民，而“小产权房”的做法却导致大城市郊区的少数农民获得巨额收益，造就了一群食利阶层②。所以，这一道路的城市化是少数农民的城市化(其实是暴富)，而非整个国家的城市化。“这部分农民其实一直是农民中条件最好的，收入最高的农民，是农民群体中的真正强势群体，当然也是少数群体。”@这一简单的自发的城市化道路无助于消除、弱化城乡收入差距。盛行小产权的近郊村庄的财富并非因为生产获得，而是因为独占了土地增值收益。对于这种收益必须采取税收的措施加以调节。第三节天津“宅基地换房”模式：中介型政府结构由此我们可以知道，集体土地入市不能走“小产权房"的道路。尽管“小产权房”体现了近郊农民获取农地转让权的努力，但是这种完全自发的市场行为在效率和公平上都存在问题。那么，到底选择何种模式，或者选择何种土地的转让权分配结构才能够既有效率又有公平?新制度经济学的研究发现，完全的市场交易存在成本，当完全市场的交易成本较高，就会出现科层组织对市场的替代，企业的产生就是这①当然是与政府主导的城市化相对应。②土地位置的差异而导致农民之间的巨大分野。这部分农民仅靠地租就可以富足。这样的农民不再是农民，也不是市民，而是典型的土地食利者。③贺雪峰．“小产权房”、土地收益与城乡差距问题．广东商学院学报，2009．5：5790\n第五章构建转让权最优分配结构：“宅基地换房”模式的启示个道理。中介组织的作用与企业的形成同理，并可以在日常生活中感同身受。当直接的土地交易的成本如此之高，更多的土地交易者也会依赖土地交易的中介机构。如果农民将土地交易的权利委托一个中介组织，而其收益较之直接交易来得更高，则农民就会放弃土地直接交易的权利，转而采取中介性交易。中介组织的中介成本取决其服务的需求者的多寡，而中介服务需求者的多寡又会取决于中介组织提供信息的多寡⋯⋯，如此反复，土地交易的中介性服务就越来越具有了公共品性质。因此，可以发现另一种可替代的转让权结构：由一个中介型政府同每一个农户就农地转用过程中公共品性质的服务签约，来协调农户的行动。这就是中介型政府机制。中介型政府机制的优势表现在三个方面：首先降低了发现价格的成本、谈判成本、签约成本、监督履约成本；其次，政府通过寻找具有良好资质开发商使得农民与开发商的交往呈现分隔特征，为治理机会主义提供了市场规范；再次，中介型政府在取消农民直接进入市场的权利同时，允许农民通过集体行动实现谈判力，并为农民的集体行动提供总体框架。这显然是政府对农民的权力发挥了作用。中介型政府的以上三个功能主要是通过提供公共品服务来实现。如政府提出农地转用的规划及前期论证，修建各种基础设施；提供市场的信息，包括寻找具有良好资质开发商；向农户展示土地开发及规划的模型；参与房屋建筑的质量管理监督等。天津市“宅基地换房”①的实践就是这一道路的尝试。中介型政府介入的农地转用主要通过两个途径提高了农民谈判力。一个主要表现在转用程序上，这是政府为农民的集体行动提供的框架。申请参与宅基地换房的村庄需先在村民代表大会进行拆迁还迁表决，代表表决通过后，由各村民小组长入户签订拆迁还迁申请书，同意换房户达到9005以上，在以上所有上报材料经审核合格后，该村方能参与“宅基地换房”的规划。这表明在政府的组织下，农户参与了决①根据国土资源部要求，城市化需要占农地的，要占多少、补多少，做到占补平衡。补农地的一个重要办法是先在现有农地上建设，同时整理现有的宅基地，把大量未经有效利用的农村宅基地腾出来，再复垦为农地。“宅基地换房”是在这一约束下的创新。9l\n第五章构建转让权最优分配结构：“宅基地换房”模式的启示策的过程，并且参与度相当高，因而农民在净城市化收益中分得较高的比例。这样一个总体框架不仅使农民谈判力得以维护，还约束了农民的机会主义行为。另一个表现在具体的补偿标准上。从《华明镇拆迁还迁试行办法》看，补偿标准有多种可选择方案，如房屋还迁补偿、货币补偿、其他补贴等。就房屋还迁补偿而言，分类相当明细，考虑平房、楼房、主房、附房的补偿差异，房屋的认定及面积的丈量，这些详细的管制规定，有利的限制了地方政府攫取城市化租金的行为，从而保证了农民利益的实现。与农户直接进入市场相比，中介型政府的组织活动因阻止了过度谈判而降低了交易成本。在实施“宅基地换房”过程中，原有房屋认定的依据，面积丈量，房屋分类，置换价格，楼层差价、有效置换面积，货币补偿等这些都是合约谈判的维度。试想如果由每个农民单独与开发商就这些合约的维度谈判，其中的搜寻成本、协商成本、实施成本将会是个天文数字。而政府的决策是在农民高参与度的情况下作出的，政府综合平衡了农户的利益，代表农户单独与开发商洽谈，合约的数量大大减少，交易成本的下降就是很自然的事情了。在这里，政府通过提供公共品服务主导了农户集体行动的逻辑。关于这一点，在《华明示范镇与投资平台宅基地换房合同》中表现得最为明显。东丽区华明街的责任“做好群众工作和置换前期的准备工作，包括但不限于测量、统计、核算、选址、与村民签订分户宅基地换房合同；负责接收住宅房屋、公建住房，并组织实施宅基地换房；做好⋯⋯拆除工作，整体搬迁工作；负责水、电、通讯、燃气、水利的设施”。第四节结论性评述城市化进程中农民利益的保护，不仅要强调利益的分配，还要设法提高城市化的净收益。关键在于设计一种转让权结构，既降低交易成本，又保障农民的谈判力。本文对三种转让权结构进行了比较。通过取消农民进入市场的权利，国家征地机制降低了交易成本。但是，将农民排除在直接交易之外并不意味着政府必须向农民提供一个“要么接受要么92\n第五章构建转让权最优分配结构：“宅基地换房”模式的启示放弃”的方案。恰恰相反，当主导型政府为中介型政府取代后，农民的集体行动被引入。政府通过提供农地转用程序形成约束农民集体行动的框架。在这一框架下，农户参与了决策的过程，谈判力得以维护。与国家征地机制相比，中介型政府机制在保证低交易成本的同时提高了农民的谈判力。在分散交易机制下，尽管农民谈判力最高，反映农民诉求最完整，因而农民分享比例也最高，但这却是以高昂的交易成本为代价的，在集体产权界定不清的情况下尤为明显。土地转让的需求显示了潜在的城市化收益，而高昂的交易成本抵消了产业聚集效应，这损害了农民乃至整个社会的利益。分散交易机制所内生的高交易成本与机会主义相结合使得这一经济交往不能由合约来治理。交往的非合约层面要由市场规范和权力来治理。一方面，中介型政府依赖强大的信息优势将不同开发商区分开来，从而使得农民与开发商的交往呈现分隔特征，同类相聚减弱了机会主义行为。另一方面，中介型政府限制了农民直接进入市场的权利，降低了交易成本。由此可见，在分散交易机制下，同时具有市场规范和权力的中介型政府呼之欲出。从分散交易机制到中介型政府机制反映了规范和权力的介入，而从国家征地机制到中介型政府机制反映了政治程序的改进。前者降低了交易成本，后者提高了农民的谈判力。与其他两种机制相比，中介型政府机制更有利于推进城市化，更有利于保护农民利益。93\n第六章转让权边界与农地适度非农化的制度结构近年来，中国城镇化的快速发展引起大量农地向非农部门转移。自1978年至2007年底，累计600万公顷优质耕地变为非农用地，农地非农化的数量平均每年达20余万公顷。依据《全国土地利用总体规划纲要》，2008----2030年间，农地非农化的数量将超过250万公顷(李伶俐、王定祥，2009)。耕地作为一种稀缺的资源日益受到政府和学界的广泛关注。“在过去的11年里，我国耕地总面积减少了1．25亿亩，而我国31个省(区、市)中，耕地面积超过1亿亩的只有4个。11年就失去了像河南这样一个粮食产量占全国十分之一的农业大省的耕地，应当令人震惊。严格保护耕地是基本国策，必须长期坚持，否则就无以推动科学发展、促进社会和谐。”∞农地转让权无论采取何种分配结构，都必须以不破坏耕地保护制度、不威胁国家的粮食安全为前提。不管转让权界定给了政府(征地制度)还是界定给了农民集体(集体建设用地入市)，抑或介于两者之间的某种状态，转让权的使用都不得跨越上述条件划定的界限。这就意味着农地转让权存在边界，农地需要适度非农化。然而，中国的经济增长既得益于市场化取向的制度改革，更得益于农地非农化支撑的城市化、工业化进程。城镇化是人类社会发展到一定阶段的必然产物。城镇化的加速带来了二三产业的成长。二三产业的产值比重由1978年的71．8％上升到2009年的89．4％(国家统计局，2009年统计公报)。以城镇人口标准衡量，中国的城市化率由1978年的18％上升到2009年的46．6％(国家统计局，2009年统计公报)。据DRC(国务院发展研究中心)的估计，到2020年，中国的城镇化率将达到60％。上述数据对农地非农化的数量和城镇化速度进行了简单的对比。给人的印象是似乎二者间的矛盾是不可调和的，一切非农化的农地都是推进城镇化的必①陈锡文．健全严格规范的农村土地管理制度．在首届城乡土地管理制度改革滨海新区高层论坛上的发言中国土地．2008．11：3294\n第六章转让权边界与农地适度非农化的制度结构要成本。但是，中国土地城市化的质量并不高：l、土地的城市人口承载力偏低，土地的城市化快于人口的城市化。1990,---2006年，全国城镇建成区面积增长的速度为年均6．8％，同期城镇人口增长的速度仅为年均4．1％。2、征用土地的闲置率过高。土地城市化的质量说明，中国的农地非农化绝不是简单的两个部门土地数量此消彼长的问题。农村大量耕地被破坏，城市大量建设用地却也闲置，一面是破坏的累积，一面是闲置的累积，这其中存在着深层次的制度问题。本章的结构安排如下：第一部分考察了农地非农化中微观层面的市场失灵及新古典纠正。第二部分考察了微观层面的政府失灵与政府有效的可能性。第三部分分析了中国现行的土地计划管理制度，这-N度暗含着宏观层面的政府失灵。第四部分解析了土地开发权交易制度对现行土地管理制度的改进。第五部分对未来中国土地制度的创新做了结论性评述。第一节自发的市场行为及新古典纠正农地非农化的实质在于土地资源在农业部门和非农业部门之间、城市与乡村之间的配置。自发的市场行为如何实现这一资源配置呢?市场通过农地非农化的价格影响参与者的行为选择。假定农地产权是清晰的，农地的所有者追求土地收益的最大化。农地的所有者根据自己的风险偏好和交易成本选择不同的合约方式，或者将农地按照市场价格转让，直接出售，或者以农地作为要素入股，或者出租给用地单位。在市场交易中，农地所有者与用地单位处于平等的地位，农地交易的价格和数量取决于双方的谈判力。农地所有者受到财产规则保护。然而，农地有多种属性，对应着多种价值，包括经济价值、生态与景观价值、粮食安全等社会价值。对每种属性进行产权界定的成本、收益并不对称。经济价值并不存在着外部性，产权界定成本低，因而这一属性的产权是明确的。农地的生态与景观价值、粮食安全社会价值具有很强的外部性，产权的界定成本很高，这一类属性界定产权的收益低于产权界定的成本，因而，农地非农化95\n第六章转让权边界与农地适度非农化的制度结构的市场参与双方理性的将这一属性置于公共域中，在交易的决策中并不考虑这一价值。因此，对农地所有者而言，在任一数量上，农地非农化的私人成本低于社会成本。如图所示，P昱号Q2QlQ图6．1自发行为下的市场失灵MR代表农地非农化的边际收益线，MPC代表边际私人成本线，MSC代表边际社会成本。按照传统的微观经济分析，市场参与者作出决策的依据是MR和MPC，二者分别代表产权得到明确界定的边际私人收益和边际私人成本。市场决定的农地非农化数量为Q1。而从社会福利的角度评判，决策的依据应该是MR和MSC，最优的农地非农化量为Q2。很明显，Q2小于Q1，由自发市场行为决定的农地非农化量高于社会最优量，效率的损失由此产生。社会福利损失在图中表现为福利损失三角，也即MSC线与MR线的差额在Q2至Q1区间上的积分。自发的市场失灵的根源在于，农地有多种属性，有些属性的价值明显属于公共品，具有较强的外部性，产权界定成本过高导致这些属性的产权不清晰，私人决策者无法对这些价值定价，因而导致农地非农化的市场价格低于社会价格，从而导致了过度的农地非农化。按照新古典的传统，通过向制造外部性的生产者征税或补贴可以解决外部性(pigou，1932)。当然，是采取征税还是补贴，取决于外部性的性质(正外部性还是负外部性)如图所示，\n第六章转让权边界与农地适度非农化的制度结构尸最QPP2图6．2对农地所有者补贴克服市场失灵图6．3对用地者征税克服市场失灵庇古传统的核心在于通过税收修正私人边际收益线或补贴修正私人边际成本线，使得修正后的私人议价行为结果刚好与社会福利最大化的要求相一致。这就意味着税收或补贴必须经过精心设计，使得MR刚好移动至MRl，MPC刚好移动至MPCI。政策制定者需要提前知晓MR、MPC、MSC才能确定税收或补贴额。考虑到政策制定者的有限理性以及由此而带来的巨大的信息成本，税收或补贴的措施在实践中难以做到准确执行。第二节地方政府征地行为与农地非农化：微观层面的政府失灵到目前为止，自由市场派认为，生态、粮食安全这些属性具有非排他性，市场失灵仅存在于这些层面，除此之外，并不存在交易成本，市场仍可以发挥作用(这些学者甚至没有认识到自己的这一主张)，因此政府只需要解决生态、粮食安全等外部性问题，其余留给市场，这就是他们给出的政府与市场的边界。很明显，这一观点具有典型的庇古主义者的福利经济学传统。这一边界如此清晰，以至于他们的任务仅止于此。我们可以将农地非农化看做是一个交易过程，商品在市场上流通的过程。农地由农业部门卖给了非农业部门，在理论上可以想象为两种情况，即市场配置的过程和计划配置的过程(曲福田、高艳梅、姜海，2005)。在新古典经济学那里，两种情况下的土地配置效率是相同的。一种情况为完全的市场行为，农97\n第六章转让权边界与农地适度非农化的制度结构民作为供给方，政府作为需求方，农民和政府是独立的两个交易实体。农地所有属性的产权是完全界定清楚的。农地在农业部门的所有价值在农地非农化时一定会表现为其边际成本。政府作为需求方，负责将生地生产为熟地，投入是农地，产出却是具备配套基础设施的熟地。此时，政府对自己的生产技术非常了解，根据其面临的产品市场派生出了对农地的需求，并形成了农地这一要素在企业内部的边际产品。在这种情况下，一面是有产权的农民，一面是懂技术的政府，土地在农业用途中的边际收益构成了农地转用这一行为的边际成本，土地在非农业用途的边际收益构成了农地转用这一行为的边际收益。第二种情况是将农民及农业部门视为政府的一个分支部门，农地非农化的过程视为厂商内部的行为，因此农地非农化的部分成本(或者叫外部性成本)都内部化了。政府作为这一生产行为的决策者，必然要考虑农地转用对农业、生态、粮食安全等带来的不利影响。此时MSC和MPC统一到了同一个行为主体。因此，此时并不存在着外部性。两种理想情况的差别仅在于前者是市场交易行为，后者为科层治理行为，由于不存在交易成本，两种理想状态下的资源配置效率是一致的。也就是说，在新古典经济学那里，交易成本为零，市场治理与政府治理的区别是没有意义的。正因如此，这一思路当然也看不到征地制度下的强制交易所带来的交易成本(市场行为层面的)的减少，仅仅看到了征地制度下的价格管制带来的资源配置的损失(曲福田、冯淑怡、诸培新等，2004)。因此，将征地制度等同于低价管制，进而借用价格管制的框架分析征地制度对农地非农化的影响是片面的。完整的经济分析必须同时考虑强制交易对农地非农化边际成本、边际收益的影响。强制交易降低交易成本的效果因农地的未来用途而异。汪晖、黄祖辉曾给出了公益性用地采用强制交易的效率方面的解释。“防止个别土地所有者延误需要大量土地的公共项目是征地权存在的理由，如果一个公共项目中政府必须和每一个土地所有者达成协议，那么交易费用将会超过该项目的净收益，因为每98\n第六章转让权边界与农地适度非农化的制度结构个土地所有者都存在着保有土地以便从公共项目导致的土地增值中获益的动机。通过动用征地权可以有效的解决保有问题，降低交易费用，保证公共项目的顺利实施。"㈣但这一解释并不彻底，为什么公共利益的项目满足上述征地条件?显然，在这一问题上，我们需要深入的交易成本分析。如果我们将农地非农化视作一个交易，征地代表了科层治理圆，而土地所有者直接入市则代表了市场治理。私人可以完成农地非农化，政府为何还要保留征地权呢?难道仅仅是权力的象征吗?实际上，从交易成本经济学的角度看，在一定领域保留征地权是有效率的。在这种领域中，采用科层治理的交易成本小于议价的交易成本，如果农地非农化的总收益不变，那么动用征用权就是有效率的。何种领域、何种项目具有这一特征呢?这就把我们的目光聚焦到项目、领域的属性。通常认为，公共利益的项目具有这一特征。但是，公共利益只是个代名词，真正适用于动用征地权的是这样一些项目，在这些项目的农地非农化中，采用科层治理带来的交易成本低于采用市场治理带来的交易成本。首先，将征地制度视为强制交易和价格管制两种制度的组合。价格管制分为市价补偿和低于市价补偿两种。因此，相应的征地制度可分为(A)强制交易+市价补偿和(B)强制交易+低于市价补偿两种。假定强制交易只有在公益性项目中才能降低交易成本，在非公益性项目中不能降低交易成本。在公益性项目中，征地制度A对农地非农化的影响可以下图中得到反映。①汪晖、黄祖辉．公共利益、征地范围与公平补偿——从两个土地投机案例谈起．经济学季刊，2004．10：253②在征地模式下，政府就好比是一个大工厂，农地只不过是他的一个生产部门的要素，工厂决策可以强行将一个部门的产品拿来加工后用于下一道工序，至于对农业部门的补偿只不过是会计上的操作，毕竟单个部门不能享受工厂的盈利(土地的增值)，所以，农业部门的员工还是照样拿着原来的工资(原用途补偿)，最终利润归工厂(政府)。99\n第六章转让权边界与农地适度非农化的制度结构图6．4公益性用地下征地制度A的优势自发的市场交易量为Q1，政府强制交易前，社会最优量为Q2，Q卜Q2的数量为农地过度非农化的数量。在公益性项目中，政府采用强制交易，一方面降低了市场交易成本，另一方面带来了科层交易成本，但是根据假定，前者高于后者，从而展现出强制交易的优势，表现在曲线上就是边际社会成本的下降，从而提高了农地非农化的最优量。若此时政府采用市价补偿，征地量等于Q1，农地仍然存在过度非农化，但此时过度量缩减为Q卜Q3。Q2QlQ4O图6．5非公益性用地下征地制度B的效率损失根据本文假定，非公益性项目下强制交易并不存在降低交易成本的优势，其降低的交易成本刚好弥补甚至小于自身带来的科层成本的增加(本文仅考虑刚好弥补的情况)，因此MSC不变。同时低于市价补偿(P4)导致政府的用地需求量增至Q4，这一需求量通过强制交易保障实现。农地存在严重的过度非农化，过度量为Q4一Q2。在三种制度下，农地非农化的过度量分别为Q1-Q2(自发的市场行为)、Q卜Q3(征地制度A)、Q4-Q2(征地制度B)，三者的关系为Q4-Q2>100\n第六章转让权边界与农地适度非农化的制度结构Q1一Q2>Q1一Q3。不考虑每种制度的福利效应，单从微观机制的效率来看，征地制度A优于自发的市场制度，自发的市场制度又优于征地制度B。结论：不同的征地制度对农地非农化的效率影响差异很大。在公益性项目下，强制交易可以较大的降低市场交易成本，从而提高了农地非农化的社会最优量，如果同时辅之以市场补偿，与自发的市场制度相比，农地非农化的过度量下降了。在非公益性项目下，强制交易降低交易成本的效果不明显，若此时再辅之以低价补偿，农地非农化的过度量就大大增加①。征地制度是一个制度集，集合中的每个子制度都会对农地非农化产生影响。分析征地制度对农地非农化的影响要深入到制度集合的每一个维度。第三节中央政府土地管理与农地非农化：宏观层面的政府失灵农地非农化是一个交易过程，包括自发的市场交易，也包括政府征地。现代市场经济的特征是，微观的交易机制需要在宏观的调控框架内运行，土地交易也不例外。农地非农化的过程，既要在微观交易中反映激励机制，又要满足国家对土地利用的规划。我国农地非农化实行计划管理，这种计划管理主要体现在三个维度：土地利用总体规划和年度土地利用计划；划定基本农田保护区；规划期内耕地总量动态平衡。土地规划规定了一个地区在一段时间内新增的建设用地总量，也即建设用地规划指标。规划指标在一定时期内自中央分批、逐年下达，在各个地区间分配，形成了年度土地利用计划指标，以便与该地区经济发展周期相匹配。这些年度建设用地指标与“银根”相似，成为国家调控地区性投资的“地根”。基本农田保护区反映了国家的土地利用的用途管制和分区规划。基本农田保护任务自中央逐级下达，并落实到各地区的具体地块。耕地一旦被划入基本农田，就不能建设占用。根据1998年修订的《基本农田保护条例》第15条规定，“只有国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址无法避开基本农田保①这就是多数学者所关注到的中国当前征地制度的一般特征。101\n第六章转让权边界与农地适度非农化的制度结构护区的，方可占用基本农田，且经国务院批准。”为实现耕地占补平衡，中央将规划期内补充耕地总量下达到各省份，各省份又逐级分解，直达乡镇。综上所述，在某一个特定的年度，某一地区的土地管理可举例如下：假定该地区共有土地10000亩土地，期初城市建成区面积为2000亩，耕地为4000亩，其中基本农田3000亩，其余1000亩耕地为一般农田。在1000亩一般农田中，该地区根据分区规划，划出100亩作为建设用地待占用区，或者称之为待发展区。农村建设用地3000亩，未开垦荒地1000亩。根据国家用途管制和分区规划，以上各种用途的土地数量都必须与具体地块相对应。当年分得建设用地指标100亩。100亩的建设用地指标可用于待发展区，实现该地区耕地的用途变更，从耕地转变为建设用地，转变为期末的建成区，建成区面积由期初的2000亩增加为2100亩。根据占补平衡的原则，该地区需要在未开垦荒地中进行土地开发，增加100亩耕地，维持该地在期末的耕地总量仍然保持在4000亩。此时3000亩基本农田的具体地块没有发生变化，1000亩一般农田中有100亩一般农田的位置发生了变化。一般而言，补充耕地的途径有两条：一是通过开发未开垦的荒地，二是通过对农村宅基地进行土地整理来补充耕地。该地区采取了第一条途径，因此，农村建设用地3000亩保持不变，未开垦荒地由1000亩减少到900亩。该地区土地利用动态图如下所示，期初薹薹；薹赫开要朔地磊；三薪增∞建成基■_原建成区厦艽_l屯纛ll露原有一般农w基长牝田农村居民图6．6当前土地管理制度下土地利用动态102\n第六章转让权边界与农地适度非农化的制度结构现行的农地非农化的计划管理制度与中国当前的城镇化进程存在着巨大的矛盾，这一矛盾体现在几个方面：l、建设用地规划指标在各地区的分解难以与各地区的实际建设用地需求相一致。这种不一致内生于中央与地方“指标博弈”，构成了指标博弈的纳什均衡。我们可以考虑中央政府分配指标的两种策略：平均分配和差别分配。如果分配指标时较少考虑各地的建设用地需求，层层依据平均分配的原则加以分解后，必然在两个层面带来无效率：各地区间发展潜力差异很大，缺少发展潜力的地区获得过多的建设用地指标，土地低效率开发，．盲目上开发区，过多的用土地替代资本；较大发展潜力的地区的建设用地需求远远高于所得建设用地指标，这一超额需求往往表现为两种形式：要么遵守法律要求，项目无地可用，或过多的用资本替代土地，要么就是土地违法。如果试图在分配时考虑各地的差异，测度各地农业、非农业的比较优势并加以排序，以便按照“李嘉图定理’’最优化的分配指标，很快会遭遇到信息不对称带来的“棘轮效应”，地方政府都有激励高报建设用地需求。若采用一定标准(GDP比重、发展速度)，标准本身易引起争议，政治层面难以执行(汪晖、陶然，2009)。因此，建设用地指标采取平均分配，给予每个地区“形式上公平的发展权利’’似乎是唯一可行的方案叫。2、逐年下达的计划指标难以与各地经济发展周期相一致。经济发展具有周期性，建设用地需求量的时间序列总会呈现高峰与低谷。考虑到人的有限理性，尤其是有限的预见能力，层层分解的年度指标不可能与实际需求相吻合。3、由于实行用途管制，规划的新增建设用地必须落实到具体地块，也即必①这表明，在现行的土地宏观管理体制下，中央政府与地方政府分别处于委托人和代理人的位置。由于在现实中，中央政府除了看重经济发展外，更加注重农地的粮食安全价值、生态价值等。而这些价值并不在地方政府的目标函数中，因此委托人和代理人的目标函数并不一致，随着耕地的逐渐减少，耕地的粮食安全价值日益凸显，这种不一致表现的尤其严重。如果地方政府不存在私人信息，中央政府就可以提供一个完全的合约来控制地方政府的行为，实现经济发展与生态环境、粮食安全的平衡。但是，中国幅员辽阔，各地自然环境差异很大，就当地的经济发展、用地需求、粮食产量、耕地情况而言，地方政府显然掌握着大量的私人信息。所以，一个完全的合约是不可企及的。值得注意的是，这种委托代理问题并不会因为农地非农化主体的改变而改变。自发的市场行为(集体建设用地入市)同样无法考虑中央政府所关注的耕地的粮食安全价值，同样会出现农地的过度非农化倾向。在面I临土地增值的情况下，甚至会出现地方政府与集体合谋的行为，共同违反中央政府的土地管理规定。由此可见，土地宏观管理的关键在于创立一种正常的交易渠道，在初次确权的基础上，允许地区之间进行指标交易(当然，试行初期可以控制指标交易的范围)，通过市场发现、表达各地的私人信息。】03\n第六章转让权边界与农地适度非农化的制度结构须与规划建成区相一致。由于预见性不足，规划能力有限，对土地利用空间布局的长期估计有时与具体项目实施时的选址不匹配。4、耕地总量动态平衡，占补平衡，意味着建设占用耕地量与补充耕地量相挂钩。用地量大而补充耕地潜力小的地区难以做到占补平衡。补充耕地主要依赖于农村土地整理和土地开发。各地资源禀赋不同，补充耕地的潜力、机会成本存在较大差异。强制性的占补平衡最终导致两种结果：用掉了建设用地指标却没有相应的补充耕地；由于没有补充耕地的潜力，合法的建设用地指标被闲置。5、简单的划定基本农田带来极大的社会不公(丁成日，2008)。一方面使得非基本农田的拥有者利用城市化带来的土地增值，另一方面使得基本农田的拥有者无法分享城市化的成果。二者的区别仅仅来源于国家的土地用途管制。基本农田的拥有者和地区为保证国家的粮食安全承担了不成比例的成本。矛盾的累积给制度的变迁带来动力。建设用地在各地区之间的供需失衡急切的需找突破口。从表面上看，建设用地指标的平均分配似乎是土地无效配置的罪魁祸首。毕竟，初始的指标分配没有考虑到各地建设用地需求的差异。然而，从科斯定理的角度讲，如果交易成本为零时，初始的产权界定(建设用地指标在各地的分配可视为土地开发权的初始界定)只影响收益分配，并不影响资源配置。因此，问题的关键不在于初始界定是否公平，而在于初始权利界定清楚后，是否允许市场交易，计划指标、耕地补充指标是否可以在有差异的各地之间自由交换?这恰恰是创新的突破口。第四节土地开发权交易：理论与实践中国现行的农地非农化的计划管理制度与土地开发权交易制度仅有一步之遥。从本质上看，后者只是在分区管制、设定建设用地指标的基础上进一步允许地区之间交易指标。“开发权转让是一种自愿的、基于市场机制的土地利用管理机制，通过将104\n第六章转让权边界与农地适度非农化的制度结构开发引向更适合土地开发的地区来推动保护具有高农业价值的土地。开发权转让的核心是将某地区的土地开发权转让给另一个地区。这样，一旦发送区土地的开发权被买走，该土地将永远不能被开发”∞土地开发权交易制度包括三个方面：首先是分区。根据土地利用功能分区规划划分为土地保护区和城市发展区。前者称为发送区，主要考虑该地区的环境、生态、农业发展，后者称为接受区，是被引导的城市发展方向，土地开发的密度和强度因为开发权的接受而变得更高。发送区和接受区有明确的地理范围，因此，土地开发权交易是建立在土地利用功能分区基础之上的。其次是确权，最开始的产权界定。明确哪块土地有开发权，或者建设用地指标如何初始分配。开发权(建设用地指标)可以来自于国家分配的规划指标，也可以来自于通过农村土地整理获得的建设用地指标。再次是交易。允许土地开发权在不同地区之间交易，将土地开发行为引向更适合土地发展的地区，对发送区的土地所有者进行补偿，从而保护具有高农业价值的土地。当发送区的土地开发权被卖出后，该地区地块永不能开发，土地所有者从交易中获得补偿，分享接受区进行土地开发的增值。土地开发权交易背后的逻辑显然来自于李嘉图的比较优势理论。欠发达地区可以选择把建设用地指标用于本地发展工业、推进城市化，或者选择出售给其他地区以获得“指标费”，发达地区可以选择减少建设工业和城市投资，降低建设用地需求，也可以选择购买指标推进城市化。具体每个地区选择何种专业，取决于各自在两个专业上的机会成本。由于各地在使用指标推进城市化和土地整理获得指标上的机会成本各不相同，因此地区之间在指标上存在着巨大的交易空间。交易实施的范围取决于交易空间的大小。美国的土地开发权交易多是在自然资源保护区和城市发展区之间展开。中国现在仍处于工业化、城市化高速发展的阶段，人口流动的方向是从农村到城市、从内地到沿海，土地开发权的交易就不能仅仅在个别省份内或东部地区内进行，应该从整个中国区域经济发展①丁成日．“土地开发权转移”对中国耕地保护的启示．中国改革，2007．6：72105\n第六章转让权边界与农地适度非农化的制度结构的格局出发，在更广的范围内实现交易的运行，使得土地的交易和人口的流出与流入相一致，以土地的城市化支撑人口的城市化。市场是合作的结果，土地开发权交易是需要组织的。这样一个产权交易市场采取何种组织形式呢?一个有组织的市场首先具有完整的市场体系，包括土地开发权“权利束”中各权利交易的集合。如有一项权利不能交易，产权就是残缺的，其他权利的市场就无法正常运行。土地开发权包含三个互补性要素。一个地区要利用一块地，必须同时满足“土地利用指标”、“基本农田保护”和“补充耕地”三个要求，但在本地区的特定项目可能无法同时满足所有条件。一个完整的市场应该是通过建立折抵指标有偿调剂、基本农田易地代保、耕地易地补充这些市场实现土地开发权三个权利要素的跨区交易、配置。市场不是无知之幕，市场也需要规则和秩序，需要行之有效的监管机制、奖惩机制。交易的顺利进行需要对交易的标的物进行严格的界定，尤其是该标的物的相关属性，需要对它考核、测度。国家分配的建设用地指标、通过农村土地整理获得的指标是交易对象。同时还需要专门的部门执行中介、清算功能。该部门应设有指标账册和指标库，据此对每个地区的指标予以核减(使用)、核拨(国家下拨或通过土地整理项目获得)。指标要与具体的地块或土地整理项目对应，对土地用途进行监督，对土地整理项目进行初验、复验、抽验。交易协议应该在国土部门备案。涉及土地整理项目时，采用地形图、规划图、竣工图予以规范。涉及基本农田易地代保时，基本农田划区定界的技术要有保障，避免出现欺诈行为。与现行的农地非农化计划管理制度相比，土地开发权交易的优势主要体现在以下两个方面：1、土地利用功能分区(单纯的用途管制)通过行政手段划定保护区与城市发展区。对保护区而言，土地所有者从土地开发中获得相应经济回报的权利被剥夺，而划入城市发展区的土地所有者却可以享受城市化和工业化带来的土地升值，这损害了社会公平。与简单的征税和财政转移支付调节相比，土地开发权交易制度是科斯定理的应用，通过市场的行为对补偿的额度定\n第六章转让权边界与农地适度非农化的制度结构价，既有利于改善社会公平，又体现了市场经济的原则。2、由于工业产业、城市的发展具有聚集经济，通过开发权转移，将城市发展引向城市近郊的接受区，可以最大限度的利用城市基础设施和服务。实证研究表明，土地开发权转移总体上推动城市的发展。第五节创新农地适度非农化的制度结构：从微观到宏观作为一项资源配置活动，农地非农化过程既需要宏观调控又需要微观激励。土地资源在两种用途之间的有效率配置离不开微观与宏观的结合。当前，中国的土地制度组合在微观是不加区分的、“一刀切"的征地制度B(强制交易+低价补偿)，在宏观则是指标层层分解式的计划管理体制。无论是在微观激励还是在宏观调控，都不存在着有组织的市场交易的身影。指标平均分配与地区差异的矛盾为农地过度非农化提供了宏观框架，低价补偿的征地制度为农地过度非农化提供了微观激励。缺少发展潜力的地区获得过多的建设用地指标，土地低效率开发，较大发展潜力的地区的建设用地需求远远高于所得建设用地指标，要么项目无地可用，要么就是土地违法。对农民低价补偿极大地激发了政府的征地需求，而强制交易则用来保障过度的农地转用量。因此，农地适度非农化需要制度创新。创新要在宏观和微观两个维度上有所突破。在指标平均分配的基础上，允许指标有偿调剂、基本农田易地代保、耕地易地补充，以产权补偿取代转移支付，欠发达地区可以增加财政收入，发达地区充分发挥工业化、城市化的优势，粮食安全又有可靠的耕地基础，城镇化与农地保护的矛盾控制在一个可接受的范围内。同时，由于在公益性项目下，强制交易可以较大的降低市场交易成本，从而提高了农地非农化的社会最优量，辅之以市场补偿，与自发的市场制度相比，农地非农化的过度量下降了。在非公益性项目下，强制交易降低交易成本的效果不明显，辅之以低价补偿，农地非农化的过度量就大大增加。在这一项目下，转而采用市场主体的自发议价行为反而会大大降低农地非农化的过度量。涉及到具体地块的转用时，采用政府征地还是采用市场交易，应视项目的性质而异。107\n第六章转让权边界与农地适度非农化的制度结构无论是政府征地还是市场交易，都必须受到土地开发权交易制度的约束。一块土地的开发首先要符合当地的分区规划，处在政府规划的发展区内才可以进行工业或城市建设，然后在土地开发权交易所购买建设用地指标、耕地补充协议，以满足国家用途管制的要求，然后根据该地块的未来用途(公益性项目还是非公益性项目)决定采用政府征地还是市场交易∞。到目前为止，在城乡建设用地增减平衡的思路下，各地进行了很多有益的探索，土地开发权交易制度形成了一条从“宅基地换房”、“挂钩"项目到“地票”交易所的演进路径。这就构成本文第七章的内容。①如果是采用政府征地，必须做到按照市价进行补偿，而这一点是通过严格的征地程序来保障的。如果是采用市场交易，就必须保证农民或集体的土地产权，完整而明确的产权基础是议价的保证。108\n第七章土地制度结构变迁的经验自1978年至2007年底，累计600万公顷优质耕地变为非农用地，农地非农化的数量平均每年达20余万公顷。这一问题随着经济的发展日益严峻。据DRC(国务院发展研究中心)的估计，到2020年，中国的城市化率将达到60％。迅速的城市化将伴随着大规模的城市新增建设用地需求。依据《全国土地利用总体规划纲要》，2008～2030年间，农地非农化的数量将超过250万公顷，相当于3750万亩。与此同时，2010年全国耕地总量为18．18亿亩。要守住中央规定的18亿亩的红线，2010-～2030年耕地面积的减少量需要控制在1800万亩内。这意味着在未来的二十年内，我国建设用地供需缺口大概在1950万亩左右。正是这一严峻的用地形势催生了土地管理制度的变迁。第一节变迁的起源：约束与突破根据现行的土地政策，我国农地非农化实行计划管理，这种计划管理主要体现在三个维度：土地利用总体规划和年度土地利用计划；划定基本农田保护区：规划期内耕地总量动态平衡。土地规划规定了一个地区在一段时间内新增的建设用地总量，也即建设用地规划指标。规划指标在一定时期内自中央分批、逐年下达，在各个地区间分配，形成了年度土地利用计划指标，以便与该地区经济发展周期相匹配。这些年度建设用地指标与“银根”相似，成为国家调控地区性投资的“地根”。基本农田保护区反映了国家的土地利用的用途管制和分区规划。基本农田保护任务自中央逐级下达，并落实到各地区的具体地块。耕地一旦被划入基本农田，就不能建设占用。城市建设所占用的耕地，必须给予同质同量的补充，做到占补平衡。由于用地企业自行补充耕地存在困难，国家规定，用地企业缴纳一笔专门用于补充耕地的费用，由地方政府使用这一专项资金统一组织补充耕地。传统的做法是在城市近郊农村占用耕地，在远郊荒地较为丰富的农村补充耕地。前者称之为使用建设用地指标，后者称之为获得“占】09\n第七章土地制度结构变迁的经验补平衡指标”。以上土地计划管理的三个维度构成了城市建设用地的三大约束。由于地区之间土地资源差异很大，有些地区开发较早，境内可开垦耕地的荒地等后备资源很少，难以通过开垦荒地来获得占补平衡指标。这意味着有些地区尽管拥有建设用地指标，却不具备相应的补充耕地的能力。更为严重的是，有些发达地区，除了补充耕地乏力之外，还面临着建设用地指标严重不足的问题。这些地区或者与其他地区进行建设用地指标有偿调剂，或者采取跨地区的“异地占补平衡"做法，甚至出现基本农田“异地代保”。或者是由于与指标调剂伴随的补充耕地的任务①，或者是由于单纯的获取“占补平衡指标”，耕地占补平衡的地区跨度加大，国土部门对补充耕地质量的监督成本高，地方政府常常是在这一做法的掩盖下占用良田，补充耕地参差不齐，甚至出现基本农田“上山下海”，导致补充的耕地质量下滑，严重威胁国家的粮食安全。国家于2004年禁止了跨地区补充耕地的做法。个别省份确因土地后备资源不足的，报经国务院批准后才可以易地开垦，补充耕地。各地之间的建设用地指标原则上不允许交易。针对耕地总量动态平衡的约束，各地转向通过内部的土地整理圆获得占补平衡指标。依据土地整治的对象，土地整理可分为三类：一类是通过田土坎调整、田块合并、园地退耕、坡改梯等方式增加耕地；一类是对荒草地及滩涂等未利用地加以开垦；一类是对宅基地和其他建设用地进行复垦。相比于通过农地整治增加耕地，整理农村宅基地及其他建设用地的单位成本较高(涉及到拆旧房，盖新房，复垦原有的宅基地)，，而两种土地整理的单位收益却相同，都是获得占补平衡指标，因此，单纯获取占补平衡指标所带来的收益首先促进了农地整治，却不足以促进村庄整理。我们从一些实践调研中也①有些经济发达地区不仅缺乏建设用地指标，而且不具备补充耕地的能力。所以，这些地区在购买其他地区的建设用地指标后还需要购买占补平衡指标。一方面是发达地区在向不发达地区支付一笔补偿费购买建设用地指标后在本地区落地使用同时并不负有在本地区补充耕地的责任。这笔补偿费同时包括了对建设用地指标的补偿和对占补平衡指标的补偿。另一方面是不发达地区在出售国家划拨的建设用地指标后还需要在本地区补充相应的耕地，也就是说不发达地区同时出售了建设用地指标和占补平衡指标。当然，发达地区可以根据自己的用地需求和补充耕地的能力，选择购买其中一种指标。②所谓土地整理，就是对农村既有的田、水、路、林、沟、渠、村实行综合整治，以增加可利用土地面积和有效耕地面积。主要包括调整农地结构，归并零散地块；平整土地，改良土壤：归并农村居住点、乡镇企业用地；复垦废弃土地。1】0\n第七章土地制度结构变迁的经验可见一斑。成都市金堂县栖贤乡向前村初期实施的土地整治新增耕地来源主要是农用地和未利用地，建设用地的整治对新增耕地的贡献仅占1．4％(北京大学国家发展研究院综合课题组，2010)。然而，以获取占补平衡指标为目的的土地整理完全是在征地制度的框架下运作。土地整理的数量取决于征地规模，依附于建设用地指标。而各地当年可利用的建设用地指标则受到国家年度土地利用计划的限制。国家通过土地利用总体规划的方式限制了各地未来十年的农地转用的数量。没有建设用地指标，通过土地整理获得占补平衡指标没有意义。所以，对于同时面临建设用地指标和占补平衡指标双重限制的地区而言，关键在于如何增加城市建设用地指标。对这些地区而言，获得建设用地指标的途径有三：一是向国土资源部申请，但是很难获批；二是寻求与建设用地指标结余地区有偿调剂，当前政策下基本被禁止：三是地方进行制度创新，在无法对建设用地进行增量调整的同时，调整本地区内城乡建设用地存量结构，增加城市建设用地指标。保护耕地的核心不是完全保持位置不变，而是总量不减少，质量不下降。耕地总量可以是动态平衡①和城乡平衡②。如果允许城乡耕地总量平衡，这一问题迎刃而解，发达地区完全可以在促进城市发展的同时保护耕地。我国农村居民72750万人，人均建设用地188平米，若可以通过城乡建设用地平衡项目使得农村居民人均建设用地下降30平米，可新增4362万亩建设用地指标用于城市发展(北京大学国家发展研究院综合课题组，2010)。由此可见，国家保护耕地需要创新机制，寻找级差地租释放的合理渠道。一个可行的合理的渠道就是引入城乡建设用地增减平衡项目，对建设用地资源进行空间配置。正是沿着这一思路，人们逐渐认识到，在我国现行土地用途管制的体制下，农村中的耕地和建设用地的潜在价值完全不同。为防止城市和工业占用过多农地，国家严格控制农地转为非农用地的数量，对农地转用的数量实施严格的行政审批，规定农地转用的高额税费。因此，近①动态平衡就是建设用地指标的跨期调整。②城乡平衡是指耕地可以在城乡之间进行区位置换。111\n第七章土地制度结构变迁的经验年来，城市扩张的土地成本不断提高，难度逐渐加大。但是，国家控制的是农地转用的增量，所以，城乡建设用地存量结构的变化并不影响农地转用的数量。因此，如果远郊农村的建设用地可以与城市近郊规划建成区中的农地按照一定比例完成空间置换，并不违背国家的土地用途管制①，也不占年度计划建设用地指标。通过村庄整理所节约的建设用地不仅可以用来获得占补平衡指标，而且可以直接置换为建设用地指标，并且这些新置换的建设用地指标是年度计划指标之外的增量指标，不受年度计划指标的限制。所以，村庄整理可以同时获得建设用地指标和占补平衡指标，而农地整理只能获得占补平衡指标。因此，涉及农村宅基地和其他建设用地的村庄整理从一般的土地整理项目中独立出来，农村的建设用地开始用于实现更高的价值。这就形成了城乡建设用地增减平衡的思路。第二节从“宅基地换房"到“挂钩项目力天津的“宅基地换房”模式就是这一思路的初期探索。项目实施以政府为主导，以房屋和货币对农村集体建设用地(尤其是宅基地)进行置换。“宅基地换房”项目的实施在三个层面取得突破。1、对农民而言，经过置换之后，农民的财产性收入提高。置换前，农民房产只能在集体组织内部交易，不能进入城市房产市场。如果进入属于黑市交易，这类房子被称为“小产权房”，产权是残缺的，交易半径太小，价值受到压抑。置换后，农民的土地资产转变为城市房产和货币资产，这些资产具有完整的产权，可以进入城市房产市场上交易。2、对政府而言，农村的建设用地转变为城市建设用地，政府获得了规划外的建设用地指标，有力的缓解了城市建设用地需求的压力。3、土地的集约化程度得到提高。以华明镇为例，该镇初期拥有集体建设用地1．2万亩，实施宅基地换房后，新建用于安置农民的房屋所占土地0．4万亩，结余0．8万亩建设用地可用于商业、住宅、工业用地(程世勇，2010)。①由于城市近郊规划建成区通过农地转用新增的建设用地与远郊农村宅基地复垦后增加的耕地完成了置换，可以保证地方境内土地控制总量上既没有减少耕地也没有增加建设用地。112\n第七章土地制度结构变迁的经验宅基地换房的最大缺陷在于，城乡建设用地置换的范围窄，被置换出来的建设用地指标与具体的地块相捆绑，仅仅适用于城市周边地区。尽管远郊农村也存在大量未集约利用的建设用地，可以通过土地整理获得用于城市发展的建设用地指标，但是，由于这些地区远离城市，整理出来的建设用地并不处于城市发展的区域，因此这些建设用地不能直接用于城市化，也就无法获取区位租。宅基地换房的优势在于，严格控制交易范围，可以保障复垦耕地的质量、数量不至于与原有耕地差距过大，监管的成本较低。问题的关键在于，城市的发展需要的是可转用农地的指标，指标代表的是一种权利。农村的建设用地是一个权利束，权利束中的每一个权利子集都可以单独交易，可转用农地的权利也不例外。通过对农村土地整理获得的建设用地指标可以从具体的地块中独立出来，单独交易，单独使用。尽管城市是在近郊区域扩张，但是，建设用地指标却不一定要在近郊农村通过土地整理获得。恰恰相反，远郊农村在土地整理方面往往具有成本优势，主要体现在两个方面。远郊农村闲置荒地较多，建设用地利用程度更为粗放，相同的总投入下，新增的建设用地指标更多。如果选择在原区域范围内安置农民，安置成本较低。我们可以对此作如下表述：假定具体建筑项目成本相同，比较而言，单位新增建设用地指标的土地整理成本要低于在近郊实施的成本。假设项目总建筑成本相同，均为C建筑，由于远郊农村比近郊农村土地资源丰富，就好比远郊农村土地整理的生产率要高于近郊农村土地整理的生产率，相同的总投入下，远郊农村比近郊农村通过土地整理所新增的建设用地指标更多，即‰郊>％郊，远郊农村建设用地的地价低，用于安置农民的土地成本较低，即％郊<‰郊，远郊农村获得单位新增建设用地y指标的成本为魄郊。万熹，近郊农村获得单位新增建设用地指标的成本为。建筑⋯远郊V少近郊2}鼍_，显然，少远郊<％郊。。建筑⋯近郊“指标挂钩”模式突破了“宅基地换房”模式的区位限制。2004年成都市113\n第七章．土地制度结构变迁的经验最先试行“指标挂钩”模式。2005年，国土部首次对城乡建设用地增减挂钩进行了制度规范。为避免“指标挂钩’’改革带来的风险，国家批准在天津、浙江、江苏、四川作为试点，挂钩项目需要国土部审批，挂钩指标只能在项目区内流转。在这一模式下，城市建设用地增加和农村建设用地减少的项目不再同时局限在城市近郊周边实施。项目实施的范围开始在城市近郊和远郊农村之间进行，指标的交易开始突破了具体地块的限制，交易的半径延长。和宅基地换房相比，“指标挂钩"模式允许指标独立交易，并不依附于实施土地整理的远郊农村，可以独立出来用于城市近郊的农地转用。土地置换的范围变大，置换更加体现区域之间的比较优势。交易剩余的空间变大，使得投资于土地整理以获得建设用地指标的项目获得更大的收益。由于“指标挂钩”交易要求在选定的项目区内封闭式运作，对于建设用地指标的需求方和供给方来讲，双方都没有其他可选择的交易方。这样一种交易就类似于双边垄断的市场结构，市场缺乏竞争性，定价也缺乏效率，往往成为买卖双方谈判力的结果。除了效率层面的损失，城乡建设用地增减挂钩的做法的最大风险就是政策实施过程的操作质量。扩大挂钩半径可以在提升土地置换的交易空间的同时导致项目执行质量的监管变的困难。如果监管不力，各地可能会一哄而起，纷纷在高地价的城市近郊占用耕地，要么不在远郊农村进行村庄整理，对建设用地进行复垦，要么复垦后的耕地质量严重劣于城郊占用的耕地，从而变相减少了国家耕地总量、降低了耕地质量，从而威胁粮食安全。所以，为防范和化解改革的风险，减少监督的成本，国土部于2004年强调，城乡建设用地增减平衡要采取挂钩的形式，挂钩的半径严格限于具体实施的地方内部。2005年国土部又提出“项目区”①的概念，以项目区作为实施挂钩的工具。土地的空间置换限于项目区内进行，项目区需要得到国土部的审批。这样，项目区的距离和差异构成了建设用地指标挂钩的半径。这一半径由国土部根据地区间的特点决定，明①项目区分为拆旧区和建新区，拆旧区就是拟复垦为耕地的农村建设用地地块，建新区就是拟用于城镇建设的地块。114\n第七章土地制度结构变迁的经验显带有计划的特征。然而，国土部的决策也并非空穴来风。作为挂钩半径的决策者，国土部同样面临着权衡。从监管的层面看，拆旧区和建新区之间离得越远，耕地质量间的差异越大，监管成本越高。同时，挂钩的半径越大，挂钩剩余和空间越大，比较优势最高的地区①和比较优势最低的地区②的挂钩空间最大。因此，随着挂钩半径增加，监管成本日益增加，而挂钩的剩余也逐渐增加。由于挂钩剩余的增速慢于监管成本的增速，挂钩半径存在一个最优值。我们可以将这一观点模型化。假设挂钩剩余为Y，挂钩半径为，．，监管成本为C，Y=鲫，c=∥2+∥，根据边际决策的原则，最优挂钩半径，．‘必须满足口r‘=2fir"+Y，即，_‘2石岛@>2fl，Y>0，∥>o)，如下图所示：图7．1城乡项目区最优挂钩半径的决定如果不改变近郊农村农地转用的征地制度，那么挂钩项目的收益通常做如下分配：用于补偿拆旧区农村和农民，这只是指标费的一部分，还有一部分指标费归项目的开发者，由于这一拆旧项目通常也是政府组织的，因此也归政府所有；建新区农民得到的是对当地耕地的补偿，应该属于土地区位租的一部分，另一部分区位租归征用土地的政府所有；另一部分为缴纳税费，土地出让金、①村庄整理单位新增指标边际成本最低。②挂钩指标落地后，农地开始转用，经济项目上马，单位挂钩指标所带来的边际收益最高。115\n第七章土地制度结构变迁的经验耕地保护基金等。政府所得收入中既包括远郊农村整理而带来的指标费也包括近郊农村土地征用而带来的区位租。远郊农民与集体所得部分指标费和近郊农民与集体所得部分区位租分别依据土地的使用权和所有权获得。我们可以对这一模式下的收入分配流向作如下解析：垄断买方的土地供以强制交易，土地地的区位，农民与分享区位租。垄断买方的建设用地指标供应市V场，政府可以强制交易，土地的增值来源于土地的用途管制，农民与集体和政府共同分享指标费(管制租)。图7．2远郊农民和近郊农民获取收入的两种路径指标交易严格限制在项目区内既缺乏效率又显失公平。通过土地整理获得平衡指标的农民获得补偿低，通过村庄整理获得挂钩指标的农民获得补偿高。具备村庄整理条件的农村，进入挂钩项目的可获得高补偿，没有进入挂钩项目的则不能通过村庄整理获得收益。在这一分配村庄整理的规则之下，项目实施权和定价权完全由政府决定，既不利于指标的价格发现，又不能平衡与项目区相似条件的农民利益。能否可以在监管成本允许的范围内，放开在同一区域内的不同村庄公开竞争获取挂钩的机会?随着拆旧区和建新区内参与挂钩项目的村庄日益增加，两区各自的范围也在扩大，交易的对手方增加，指标的流动性116\n第七章土地制度结构变迁的经验凸显。指标挂钩的模式就演变到了“地票"交易所模式。第三节“地票"交易的经验研究无论是组织程度与交易半径还是流转之后带来的收入分配与福利效应，天津的“宅基地换房”模式和成都的“指标挂钩"模式都属于指标交易市场的初级阶段。重庆的“地票”交易所是指标交易的高级阶段。一、“地票”交易的源起“地票”交易源于挂钩项目的拓展和深化。首先政府设定挂钩范围，在范围以内允许挂钩，而在范围以外则不允许挂钩。同时，在允许挂钩的范围内要采取市场竞争的方式，拆旧区和建新区自由选择各自的交易对象。由于交易对象逐渐增多，交易的组织形式也由过去的一对一谈判转变为交易所内的多方参与，挂钩指标的价格被更充分发现。这时，交易所内交易的挂钩指标就演变为“地票”。因此，所谓“地票"，就是在交易所内交易的挂钩指标。从宅基地换房到“地票”交易所，农村的建设用地逐渐证券化。远郊农村和城市近郊之间的土地置换，不可能是具体地块的转让，只能是表明权利的交易，而“地票"只是一种权利㈦的表达。同时，证券化也是一种融资的过程。中国的城市化不是缺少土地，而是缺少资本。只要追加适当投资用于村庄整理，完全可以在不减少耕地的约束下增加城市建设用地。然而，仅仅依靠农村、农民和农业的资本积累，不足以完成村庄整理。因此，要进行大规模的村庄整理，必须有更多的外部资本进入。资本积聚于城市，需要通过合理、合法、可控的渠道进入农村，参与村庄整理，获得建设用地指标，实现城乡间土地置换，改变城乡建设用地的存量结构。“地票”作为证券化的建设用地指标，成为城乡之间资本融通的工具(北京大学国家发展研究院课题组，2010)。“地票”交易的产生需要一个制度前提，那就是国家土地宏观调控对城市①地票代表的权利有二：在符合城乡规划的区域内选择与地票面积相应的地块，然后与当地区县政府商洽，向国土局报征，这一报征并不占用当年建设用地计划指标。完成土地征收程序后，地票实现落地，其代表的建设占用耕地的权利被注销。117\n第七章土地制度结构变迁的经验建设用地总量的控制。随着城市的扩张，城市居住用地、工业用地、商业用地和公益性用地的需求在不断膨胀。城市土地价格的飙升使得建设用地指标(农地转用的权利)的价值不断增加，从而使建设用地指标成为稀缺的资源。同时，农村存在大量的闲置建设用地，随着乡镇企业的破产和人口向城市的迁移，农村中的企业用地和宅基地还会继续闲置。远郊农村的土地由于地处偏离城市，不具有区位租，不能直接参与城市化。同时，远郊农村的建设用地在空间上又是固定的，不能像劳动力和资本那样可以在不同的地区之间自由流动，可以转让的只能是其作为建设用地的权利①。所谓“地票”，就是对这样一种剥离出来的，可以将农地转变为建设用地的权利的标准化。下图反映了“地票”交易的基本流程②：①当这一权利转让之后，原来的建设用地必须复垦为耕地，因为作为建设用地的权利已经转移。②此图主要借鉴程世勇(2010)的一篇文章中的图形，本文对原图略有改动，以便与本文中的概念前后一致。118\n第七章土地制度结构变迁的经验0弋胱．农地地＼置换前农村土地分布置换前城市土地分布置换后农村土地分布置换后城市土地分布图7．3“地票”交易的基本流程二、“地票”交易的市场组织按照目前“地票”交易的现状，“地票"的供给者是基层政府。远郊农村的一些地区通过撤村并镇建立中心村和中心镇，进行村庄整理，结余出建设用地，然后将节余出来的建设用地复垦为耕地，并以一定的折抵比率将复垦后的耕地换算为建设用地①。只要“地票”的价格高于“地票”的生产成本，建设用地指标就会以这种方式生产出来。“地票"的需求者是各级国有土地储备机构和开发园区、国有企业、民营企业等产业或商业投资的开发商。因为按照我国的土地①折抵比率的确定涉及到复垦后的耕地质量与在城市近郊占用的耕地质量的差别，如果质量差别越大，折抵比率就越低。119\n第七章土地制度结构变迁的经验管理制度，无论企业从事何种行业，欲占用耕地必须首先获得建设用地指标。“地票”市场分为一级和二级两个市场。省级政府成立交易机构，可视为总包买商。由于“地票”的生产主体比较分散，所以在一级市场上，包买商成为生产者的统一代理人，集合所有各地方政府出售的“地票’’。在二级市场上，政府将标明一定建设用地指标的“地票”出售给用地单位。用地单位拿到建设用地指标后，在符合城市发展规划和产业发展规划的前提下，选择具体的投资区位，然后联系政府进行征地。作为包买商的省级政府交易机构是交易所中的做市商，对供求双方进行双边报价。多方参与的地票交易有两种组织形式，即订单驱动市场和做市商市场。订单驱动市场是一种竞价市场，“地票”交易价格由市场上的买方订单和卖方订单共同驱动的，交易价格由买卖双方的力量直接决定，买卖双方互为对手方。而做市商市场是一种连续交易商市场，“地票”交易的买价和卖价都由做市商给出，做市商根据市场的买卖力量和自身情况进行指标的双边报价。买卖双方之间并不直接成交，而是分别从做市商手中买进或卖出指标。做市商在其所报的价位上接受供需方的买卖要求，以其自有资金或“地票"与供需方交易。做市商的收入来源是买卖地票的差价。在这一制度下，“地票”的成交价格由做市商决定。供需双方都以做市商为对手，相互之间不发生直接联系。在“地票"交易市场发展的初期，市场认可度不高，各种政策和制度层面不完善，采用做市商制度有助于增加“地票”交易的流动性，实现供求平衡。然而，在重庆“地票’’交易所内，市级政府成立的交易机构是唯一的做市商。在提升流动性的同时，做市商的唯一性也带来了“地票”交易市场的垄断特征。从市场结构角度讲，做市商对于建设用地指标进行垄断购买和垄断销售，带来了效率损失。双边垄断的低效有赖于做市商数量的增加以及由此带来的做市商之间的竞争减轻乃至消除。120\n第七章土地制度结构变迁的经验三、指标价格双轨制：市场还是计划?值得注意的是，当城乡建设用地增减平衡制度①实施后，建设用地指标分为两类：一类是国土部批准的规划内的建设用地指标。这类指标的使用有几个限定条件，即必须按照年度计划量使用，不能跨期调整；必须在城市规划区内使用；必须严格限定在规划量以内：使用建设用地指标同时附有补充耕地的责任；利用指标的项目不能在基本农田落地。另一类是通过在农村投资于建设用地整理项目而节余出来的建设用地指标。为简单起见，我们将第一类指标称为规划指标，第二类指标称为平衡指标②。与第一类指标相比，平衡指标的特点在于没有固定的数量限制。如果将国土部划拨的规划指标视为存量指标的话，那么通过村庄整理而产生的城市建设用地指标可被称为增量指标。平衡指标的使用可根据经济发展的周期跨期调整。同时，平衡指标是在土地整理项目完成后才获批，在交易所中交易的“地票"价格已经包含了土地整理的成本，因此，通过交易所购买的平衡指标不再附有补充耕地的责任。平衡指标的分配原则不同于规划指标。规划指标的一级配置采用计划分配方式，层层分解给各级政府。由于国家规定各地政府之间不能买卖指标，在二级配置层面，政府便将规划指标和具体的地块捆绑起来，一起出让给开发商固。所以，平衡制度的实施意味着建设用地指标的配置开始出现了“双轨制”，一类是计划加批租模式，一类是交易所模式。两类指标如何并轨?规划指标是否可以进入交易所交易?如果进入，有何影响?平衡指标的获得要求先复垦为耕地后出让指标，不存在补充耕地的义务，规划指标同时附有耕地补充的任务，并且拥有规划指标的政府是先出让指标后补充耕地，两种指标的权利并不完全相同。规划指标进入交易所时应该采取何种形式?是附加补充耕地的任务还是不附加?如果附加的话，指标的价格会低些，不附加的话价格会高些，价格波动①从本质上看，天津的宅基地换房模式也是城乡建设用地增减平衡的思路，只是在这一模式下，一增一减都是在同一块土地上完成的。而随着交易半径的扩大，更为通常的做法是，远郊农村建设用地减少，处于规划区内的近郊农村农地实现转用，城市建设用地增加。②由于宅基地换房、挂钩项目和地票交易都是城乡建设用地增减平衡的思路，在这一思路下所获得的指标我们通称为“平衡指标”，而挂钩指标和地票只不过是它的几种表现形式而已。③尽管政府获得的是土地出让金，但是，土地出让金中不仅包含了区位租，还包括了指标费，即规划指标的价格。】21\n第七章土地制度结构变迁的经验的范围取决于土地整理的成本。建设用地指标的双轨制还影响到国家利用土地进行宏观调控。规划指标由国家来掌握，而平衡指标则掌握在村庄整理项目的实施者手中。当城乡建设用地增减平衡制度大规模推广后，地根的供给日益掌握在村庄整理项目的开发商手中，国土部的控制力会减弱。“地根’’政策的传导渠道变得更加复杂。第四节问题与展望以中国土地制度变迁的实践为基础，我们可以看到这样一条建设用地指标交易发展的脉络：国家实施土地用途管制制度，对各地区年度可利用的建设用地指标进行额度限制。由于地区之间建设用地需求和土地资源禀赋存在差异，地区之间指标交易产生巨大的交易剩余。规划指标的交易在产生交易剩余的同时也带来了巨额监管成本和巨大粮食安全风险。鉴于此，国家于2004年禁止了大跨度的规划指标有偿调剂、基本农田异地代保和易地补充耕地的做法，各地开始转向通过内部的土地整理获得建设用地指标和占补平衡指标的途径。由于国家控制的是农地转用的增量，所以，城乡建设用地存量结构的变化并不影响农地转用的数量。因此，如果远郊农村的建设用地可以与城市近郊规划建成区中的农地按照一定比例完成空间置换，并不违背国家的土地用途管制，也不占用年度计划建设用地指标。这就形成了城乡建设用地增减平衡的思路。天津的“宅基地换房”模式就是这一思路的初期探索。在“宅基地换房”模式下，城乡建设用地置换的范围窄，被置换出来的建设用地指标与具体的地块相捆绑，仅仅适用于城市周边地区。“指标挂钩”模式突破了“宅基地换房’’模式的区位限制。由于“指标挂钩”交易要求在选定的项目区内封闭式运作，对于建设用地指标的需求方和供给方来讲，双方都没有其他可选择的交易方。这样一种交易就类似于双边垄断的市场结构，市场缺乏竞争性，定价也缺乏效率，往往成为买卖双方谈判力的结果。随着拆旧区和建新区内参与挂钩项目的村庄日益增加，两区各自的范围也在扩大，交易的对手方增加，指标的流动性凸显。指标挂钩的模式就演变到了“地票”交易所模式。“地票”交易成为指标交易的高级122\n第七章土地制度结构变迁的经验阶段。我们可以将这一演进过程用下图表示①：交易的组织程度交易的半径图7．4建设用地指标交易的演进阶段建设用地指标交易制度改革只是土地制度变迁的宏观层面。构建一个高效的土地制度，还需要改造土地宏观调控的微观基础。现代制度经济学研究发现，制度具有互补性，制度协同会产生一般性收益递增圆。要获得制度的协同效应，单纯的土地调控制度的改革并不彻底，必须同时推进农地转用的微观交易机制改革。农地转用的微观交易机制有政府征地和集体农地入市转用两种模式。宏观的土地管理有两个机制，一个是总量控制，指标层层分解，地区间不允许调剂，被称为规划指标机制。另一个是调整城乡建设用地存量结构，各地发挥资源优势，指标可在交易所交易，被称为平衡指标机制。微观机制和宏观机制的不同组合给效率带来很大差异。地票交易产生之前‘，地方政府的土地储备要受到国家规划指标的限制。如果近郊农村农地转用仍然采用国家征地模式，那么，随着“地票”交易的活跃，地方政府就有了更充裕的建设用地指标，国家征地模式会在更大范围实施，近郊农村集体农地入市转用的土地城市化道路会受到压制。征地制度不解决，指标交易会进一步激化近郊农村征地带来的矛盾。因此，“地票”交易制度应该配合农地转用的微观交易机制的改革。反过来讲，如果仅仅改变微观交易机制而不改变指标的配置模式，就会带①这一图形取自程世勇．“地票交易”：模式演进和体制内要素组合优化．学术月刊，2010．5：74作者略有改动。②比如说私有产权、竞争市场和法律常被视为解决资源配置问题的有效办法，但是，只有在三者同时作用时问题才能有效、完美解决。123\n第七章土地制度结构变迁的经验来集体乱占耕地的现象，而这恰恰是中央政府担心的问题。中央担心放开了农村建设用地的流转，会出现大量侵占农地的行为。但是，“小产权房”乱占用农地，并非集体成为农地转用的主体所导致，而是源于土地宏观调控机制的问题。由于规划指标由行政体系配置，取决于各地区政府的博弈①，并不遵循比较优势的原则。不具发展优势的地区产生资源浪费，这些地区缺乏投资机会，计划指标年年有剩余，要么上马一些没有经济价值的项目，要么过期作废或赠送给临近地区。发达地区面临发展潜力的限制和耕地保护的压力，这些地区有很多带动地方经济的项目，却没有指标可用。解决的办法是，首先允许初始划拨的建设用地计划指标在特定的地区间交易。超出特定地区，不允许规划指标交易。其次是开辟新的获得城市建设用地指标即平衡指标的途径。在保证耕地保护的前提下，盘活已有的建设用地存量，对城乡建设用地进行空间置换，释放级差地租。未来的土地制度方向是集体农地入市转用模式加建设用地指标交易所机制。前一种机制用来解决城市近郊的土地城市化，侧重于区位租的分配。后一种机制用来控制建设用地总量，调节投资周期，解决城市远郊农村建设用地的闲置问题，侧重于指标费(管制租)的分配。相应的机制搭配及演进趋势如下图所示：宏观调控机制亚衡指标规划指标II未来土地制度I；／：／／}当前土地制度：政府征地集体土地入市微观交易机制图7．5宏观调控机制和微观交易机制的组合①规划指标分配存在棘轮效应，这一点可以在指标划拨博弈模型中得到清楚展示(张维迎，2004)。124\n第七章土地制度结构变迁的经验本文仅仅讨论了土地制度的改革，只涉及土地资本的交易，而城市化的过程除了土地的交易还包括劳动力的转移。如何将建设用地指标的转移与劳动力的转移结合起来，正确处理城乡建设用地增减平衡项目实施与劳动力转移的矛盾，实现土地交易和劳动力转移的协调发展，是“宅基地换房”、“挂钩项目”和“地票”交易都会面临的问题。远郊农村的村庄整理要以保证给所有农民建设新住宅为前提。然而，随着城市化推进和农村劳动力转移，一部分远郊农村居民进城务工，在城市找到工作并愿意长期定居，农村的房子并不居住。因此，即使是在经过村庄整理之后，农村中仍然存在一些集体建设用地的浪费，这种浪费是由建设用地指标的转移和农村劳动力转移不一致导致的。对于这一问题，可以考虑如下的解决思路：对于那些在城市找到工作并愿意定居的农民，可允许他们自愿选择退出原集体经济组织，将其拥有的宅基地复垦为耕地，经过验收后可将附带的建设用地指标一起带走，通过地票交易所获得相应的补偿，从而实现土地制度的改革与户籍制度改革联动推进(陆铭、陈钊，2009；袁志刚、解栋栋，2010)。125\n第八章结论性评述与政策建议第一节土地制度改革的方向按照本文的分析，未来中国土地制度的变迁将要发生在微观和宏观两个层面。就微观层面而言，需要改革征地制度，逐步扩大集体土地入市的范围，根据项目属性界定公益性用地和非公益性用地的边界，前者采用国家征地模式，后者尝试集体土地入市模式。国家征地在降低谈判成本(提升效率)的同时也降低了农民的谈判力(损害了公平)。必须对传统的征地模式进行改革，在提高农地转用效率的同时确保土地实现“同地、同价、同权”。这就要求在非公益性领域放开农村集体建设用地入市，形成自由市场价格，征地补偿参照该自由市场价格对特定地块进行市价评估，以便进行市价补偿。要做到征地权限于公益性用地，政府执行市价补偿，必须依靠征地程序的约束。改革后的征地程序应该赋予农民足够的协商权利。集体土地入市面临的核心问题是缺乏正式的法律保护。由于缺乏正式的法律保护，用地合约缺乏效率，土地价格出现扭曲。各财产权利主体之间自发的缔约活动，如果不能得到正式的法律制度的支持，合约就面临很多不确定性。如果提供了正式的法律，对实践中较为可取的集体土地入市的经验加以规范，使其合法化，就会给集体土地入市的签约各方以合理稳定的预期，土地合约中的机会主义行为会下降，交易量会增加。无论是市价补偿还是集体土地入市都面临着新的收入分配问题。允许集体土地入市，按照市价进行征地补偿并不意味着土地增值的收入都归农民集体。与“小产权房”相伴随的是巨额财富积聚在极少数城市近郊农民手中，产生了依赖土地租金的食利阶层，造成城市与农村、近郊农村和远郊农村之间新的不公平。完全按照市价补偿，不进行相应的收入调节，这种征地同样会带来类似于“小产权房”式的分配问题。从“小产权房”和简单的市价补偿出发，我们126\n第八章结论性评述与政策建议还需要辅之以相应的配套制度，严格执行规划，将集体建设用地入市的行为纳入到国家的规划中来。要利用税收作为工具对近郊农民因土地增值而获得的收益加以调节，以保证地方政府的城市基础建设开支和对远郊农民的转移支付。就宏观层面而言，要改革土地管理和调控制度，在存量上规划年度建设用地指标总量，确认各地的指标拥有现状。在计划分配建设指标的基础上探索地区之间指标有偿调剂的现实途径。同时按照城乡建设用地增减平衡的思路，通过调整城乡建设用地的结构获得建设指标，建立“地票"交易所，通过市场配置建设指标。允许远郊农民投资于土地整理项目，并以此获得折抵建设用地指标，在标准化的基础上允许进入指标交易所。在适当的时机推进两种指标机制并轨，完全按照市场机制对指标进行配置。探索国家利用土地进行宏观调控的新机制。规划指标由国家来掌握，而平衡指标则掌握在村庄整理项目的实施者手中。当城乡建设用地增减平衡制度大规模推广后，“地根”的供给日益掌握在村庄整理项目的开发商手中，国土部的控制力会减弱。“地根’’政策的传导渠道变得更加复杂。在指标并轨之后，国家土地调控有哪些传导渠道?哪些渠道更为重要?这些都构成研究的新命题，也是未来土地调控改革的新思路。第二节相关法律与政策的突破改革开放前，计划经济下并不存在土地市场的空间。20世纪70年代末至80年代初，农民兴办乡镇企业成为集体建设用地入市的开端。在1998年通过新的《土地管理法》之前，集体建设用地与国有建设用地的地位相对平等。1998年《土地管理法》之后，集体建设用地的使用受到明显限制。该法明确规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，这样，集体建设用地入市的行为属于非法行为。尽管这一法规限定了某些例外情形①，①“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”(《土地管理法》第43条)由此可见，农民集体进行农地转用的范围相当有限，符合规划的前提下兴办乡镇企业或以土地使用权入股共同兴办企业；宅基地；公共设施和公益事业。这三个范围的使用还必须获得建设用地指标，即在用途管制制127\n第八章结论性评述与政策建议但是，大部分的城市建设用地要依赖国有土地供应，而国有土地却是通过征地来获得。因此，在1998年《土地管理法》之后，一方面，农村存量建设用地的流转受到严格限制，另一方面农村集体很难获得农地转用的建设用地指标，城市的建设用地供应呈现国有化趋势。尽管国家法律严格限制集体土地入市，但是关于集体土地入市的政策却在“收”“放”之间反复。1997年之前，为支持乡镇企业的发展，国家政策较为宽松。“在当时大力提倡发展乡镇工业的大政策环境下，乡村建设用地审批权主要在县乡两级，对农村集体建设用地的使用、尤其是乡镇企业发展用地的管理还是有利于农民利用集体土地发展经济的。”④1997年中央出台了《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，在此之后，土地管理和审批趋严。2000年之后，国家探索征地制度改革，有条件的允许农村集体土地直接入市。2004年中央1号文件提出：“严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围。积极探索引导集体非农建设用地进入市场的途径和办法”，在符合规划的前提下，农民集体所有的建设用地使用权可以依法流转。由于集体建设用地入市没有实现与土地宏观管理对接，缺乏有效的制度设计，有些集体在没有建设用地指标的情况下将农地非农化，转变为建设用地然后入市，导致国家的总量指标控制收效甚微，大量法外的农地转为非农用地，国家的粮食安全受到威胁。因此，国家关于集体土地入市的政策在2006年之后又重新处于收紧阶段。2007年，国发71号文件规定，集体建设用地流转仅限于企业破产、兼并范围。2008年之后，集体非农建设用地入市的呼声日益高涨，2008年10月中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，将农村建设用地流转作为中央的核心政策。十七届三中全会明确指出：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依度之下，农地转用需要得到审批。由于占用基本农田和占用一般农田35公顷以上的审批权在国务院，地方重点工程项目的建设用地都要经过严格审批，农民利用集体土地从事建设几乎不在政府的考虑范围内。所以，农村集体很难通过获得建设用地指标实现农地转用。①高圣平、刘守英．集体建设用地进入市场：现实与法律困境．管理世界，2007．3：63128\n第八章结论性评述与政策建议法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。’’尽管政策层面出现了较大的松动，《土地管理法》的第三次修订还在进行中。这又体现了土地制度改革的复杂性和反复性。考虑到改革的渐进性，农村集体建设用地流转必然是有限定范围的。这里的限定范围可能包括，只允许农村原有乡镇企业用地参与入市流转，农民宅基地暂不允许参与流转∞。只有涉及非公益性项目时才允许集体土地入市等。“第三个重要的环节就是要逐步建立城乡统一的建设用地市场。依法取得的农村集体经营性建设用地，可以而且必须到这个市场里去，以公开规范的方式转让土地使用权。这里面的限制也是非常明显的。集体建设用地有三类，这个说法很清楚，排除了宅基地，也排除了乡村公益性建设用地，实际上农村经营性建设用地主要就是指乡镇企业。"②除了微观层面的调整外，土地宏观管理的相关政策也一直处于调整之中。长期以来，我国土地宏观调控实行计划管理，这种计划管理主要体现在三个维度：土地利用总体规划和年度土地利用计划；划定基本农田保护区：规划期内耕地总量动态平衡。尽管地方政府在实践中存在建设指标有偿调剂、基本农田易地代保的做法，这些做法在2004年被禁止。之后，地方政府又探索了城乡建设用地增减平衡的思路。这一思路的实施使得地方政府获得了国土部划拨的计划指标之外的建设用地指标。天津的宅基地换房、成都的挂钩项目、重庆的“地票”交易所都是这一思路的具体体现。由于这一思路将产生游离于计划指标之外的建设用地指标，国家试图进一步将这一实践产生的建设用地指标纳入到用地规划中。这体现在党的十七届三中全会的《决定》所提出的“两个最严格的①我们可从国土资源部《中华人民共和国土地管理法(修订案)(送审稿)》中得到某些暗示。该《送审稿》67条第l款规定“宅基地在本农村集体经济组织内部分配”。这意味着农村宅基地仍然具有成员权的性质，城市居民不允许购买农村宅基地的使用权。②陈锡文．健全严格规范的农村土地管理制度一在首届城乡土地管理制度改革滨海新区高层论坛上的发言．中国土地，2008．1l：32129\n第八章结论性评述与政策建议制度”中。一是严格的耕地保护制度，要坚守18亿亩的耕地红线。二是最严格的节约用地制度，要从严控制城乡建设用地的总规模。这说明，国家要控制城乡建设用地的总规模，不能擅自增加计划外建设用地。超越国家的宏观控制，擅自增加建设用地，不符合十七届三中全会的要求。综合关于农村集体土地入市和土地管理的法律和政策变化可以得知，政策和实践往往走在法律的前面，在一定范围内、一定条件下，通过合理的机制设计，允许并完善农村建设用地入市是大势所趋，也是未来中国土地制度尤其是征地制度改革的方向。就土地宏观管理制度而言，国家会将挂钩项目的范围限制在县域内，尤其是东部地区的县域内，同时将置换进城使用的建设用地要纳入年度用地计划可能是未来土地宏观管理的方向。第三节改革的难点：从“卖地财政刀到“土地财政"提出一个理想的改革目标相对容易，但是这一目标推行下去并非易事，土地制度的改革存在着较大的阻力。阻力的来源有很多，比如公共利益难以界定，缺乏土地估价标准，大规模推行“地票”交易所会导致建设用地指标失控等。但是，最重要的来源在于：地方政府以土地作抵押获得银行贷款，集体土地入市后会对城市地价带来影响从而影响银行的贷款质量，中央政府担心集体土地入市后导致银行的信贷风险；地方政府担心集体土地入市后，财政收入大减，城市基础设施建设缺乏融资平台；挂钩项目大规模推广后耕地质量下降的风险难以控制。法律和政策的变迁取决于行为人推动变迁的动力。如果仅仅按照本文提出的方案进行土地制度尤其是征地制度改革而不在同时辅之以配套措施，那么地方政府绝不会接受这一方案。原因在于，“中国目前的中央一地方财政关系以及区域之间的激烈竞争格局，必然决定了地方政府具有低价征收农民土地的强大激励。”㈨地方政府在土地市场上扮演多重角色，一面是土地的监管者，一面是城市土地的垄断供应商，甚至通过储备土地，成为土地的直接经营者。地方政①汪晖、陶然．论征地制度的系统性改革与突破．东南学术．2009．6：13130\n第八章结论性评述与政策建议府往往利用土地储备中心低价征地，高价出让，实现利益最大化。这就成为地方政府“卖地财政”的基础。地方政府的卖地财政策略包括两个方面：一是为扩大本地税基，地方政府必须争夺制造业投资，进而通过压低工业地价招商引资，这是工业用地的出让策略。另一方面通过招拍挂出让商住用地获得土地出让金收入。由于土地出让金全部归地方政府所有，并且属于预算外收入，使用和审批方面的约束较少，地方政府具有极大的激励限制商住用地供应，提升商住用地价格，实现土地出让收入的最大化。除此之外，地方政府还对进入市场的土地房产征收相关税费。随着城市化的推进，“卖地财政”日益难以为继。周其仁曾经列举了“卖地财政”难以为继的原因。这些原因包括：政府为非公益性项目动用征地权难以得到公众的认可，征地成本不断提高；后备土地存量减少，通过卖地形成的财政基础不可持续；地价与宏观经济环境紧密相关，地价的波动导致地方财政面临较大风险；严重依赖土地出让金收入激励城市延续“摊大饼”式的扩张方式，阻碍土地资源集约化利用(周其仁，2010)。“卖地财政"的内在矛盾构成了地方政府推进土地制度尤其是征地制度改革的长期压力。然而，单纯的压力并不必然成为推动征地制度改革的动力。地方政府在短期内仍然具有保留征地制度的诱惑。一些调研数据表明④，土地出让金收入占地方财政收入的一半以上，成为所谓“第二财政”。除此之外，土地出让金的作用不仅在于满足财政需要，还有助于满足融资需求，成为所谓“土地金融’’。“土地金融”的重要性在于，地方政府不但在城市开发、基础设施建设方面依靠融资，在土地征用、新区开发以及工业园区建设方面也主要依靠以土地抵押为主的融资手段。”②所以如果仅仅简单的将征地范围限定在公共利益范围内，商住用地直接通过开发商与农民集体谈判出让，地方政府将无法获得巨大的土地出让金收入，这也是地方政府阻碍征地制度改革的主要原因。①据周飞舟(2007)的调研，J市在2001、2002、2003三年的土地出让金总额分别为5亿、14亿、2l亿，该市在三年中每年的预算内财政收入在10亿左右。S县2003的土地出让金总收入为19．2亿，远高于当年的预算内收入13亿。就全国而言，据最新的报导，2011年1月7日的全国国土资源工作会议上，国土部部长徐绍史透露，2010年全国土地出让成交总价款2．7万亿元，同比增加70％。②周飞舟．生财有道：土地开发和转让中的政府和农民．社会学研究，2007．1：7l131\n第八章结论性评述与政策建议因此，尽管地方政府面临着长期压力，推动土地制度改革必须给予地方政府足够的财政激励。可作如下考虑：在土地转让环节征收土地增值税，一方面可以调节社会收入分配，避免因土地增值而使极少数郊区农民暴富，甚至出现土地食利阶层，另一方面可以规范政府收入，变预算外的土地出让金为预算内的土地增值税，减少当前地方政府在土地出让中的寻租行为和预算外财政缺乏透明度的情况，改善地方财政的管理。在保有环节对房产征收物业税，使之成为地方政府稳定而持久的税源，激励地方政府增加商住用地的供给。实施过程中存在哪些难度?由于地方政府的财税体制与土地制度关联极高，平稳完成从“卖地财政”到土地增值税、物业税为代表的“土地财政”需要进行局部试验。李力行(2010)曾对成都市改革的经验和前景进行了总结和估测。成都市近年土地出让的纯收益在200亿---300亿，改革后，政府获得的收益包括三部分，第一部分是来自土地整理和城乡建设用地增减挂钩的收入。这部分资金大概在每年40亿---60亿元，全部投向了农村。第二部分来自对集体土地入市进行规范后而带来的收益，它包括集体土地兴办工商业的税源和集体土地流转的税费。这部分资金大概在80亿元左右。第三部分资金是稳定的财产税。这部分收益大概在100亿左右。总的估算大概在220亿"--,240亿元，与现行制度下的土地纯收益的缺口并不大，最多有几十亿的差额。同时考虑到与70年的拍卖收益相对接，可以通过发行地方债的方式解决暂时的财政困难，这些地方债以未来几十年的税收为基础。挂钩项目大规模推广后带来耕地质量下降的风险是土地宏观管理制度改革的最大难题。中央政府和农民集体基本支持征地制度改革，其最大的阻力在地方政府。与征地制度改革不同，在土地宏观管理制度改革中，地方政府并不缺乏激励，恰恰相反，地方政府是这一改革的直接推动者。因为获取建设用地指标始终是地方政府“土地财政”的基础。难点在耕地质量的监督。鉴于这一点，中央政府尤其是国土资源部对这一改革持谨慎态度。本文认为，在现有耕地质量监控技术不变的情况下，为保证耕地质量，推进城乡建设用地平衡项目，必须遵循三个原则：先获得国土资源部给予的建设132\n第八章结论性评述与政策建议用地周转指标；置换进城使用的建设用地要纳入年度用地计划；指标只能在县域内置换(陈锡文，2011)。在改革初期，坚持这三个原则，有助于基础制度设施的完善，设置防火墙，控制风险，避免指标交易的大起大落。小结改革现行土地制度是缓解当前社会矛盾的长效机制，是稳定宏观经济的必要举措，是实现城市反哺农村的现实路径。按照本文的分析，未来中国土地制度的变迁将要发生在微观和宏观两个层面。就微观层面而言，需要改革征地制度，逐步扩大集体土地入市的范围，根据项目属性界定公益性用地和非公益性用地的边界，前者采用国家征地模式，后者尝试集体土地入市模式。就宏观层面而言，要改革土地管理和调控制度，在计划分配建设指标的基础上探索地区之间指标有偿调剂的现实途径。同时，按照城乡建设用地增减平衡的思路，建立“地票"交易所，通过市场配置建设指标，探索国家利用土地进行宏观调控的新机制。考虑到围绕土地制度改革的利益格局调整和人们认识的分歧，改革要逐步推进，注意政策出台的全局观念。133\n参考文献[1]刘向南，曲福田．土地征用制度改革问题综述．南京农业大学学报(社会科学版)，2005．4：25～32[2]郑浩澜．中国农地征用的制度环境分析——以浦东新区为研究个案．战略与管理，2001．4：8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