合法转让权是农民财产性收入的基础--成都市农村集体土地流转的调查研究 6页

."合法转让权是农民财产性收入的基础--成都市农村集体土地流转的调查研究"一文,作者系北京大学国家发展研究院综合课题组.)建立在完整财产权基础上的土地流转是提高农民收入、统筹城乡发展的关键之一，而合法转让权则是财产权的核心。通过对近年来成都市农村土地在确权後进行合法流转的大量案例进行调查研究发现，建立在合法转让权基础上的土地流转，可以为农民带来可观的收入，而农民收益的高低与其获得的财产权利强弱紧密相关。政府应该在界定和保护产权的同时，打破城乡要素流动壁垒，逐渐从直接参与土地交易中抽身而出，完成向“公共服务提供者”角色的转变。在农地确权的基础上进行的集体土地流转，可以提高农民财产性收入，为统筹城乡发展奠定基础。目前，中国土地资源配置存在重大扭曲，土地要素的自由流动所面临的最大的障碍是征地制度。分析发现，农村土地一旦在确权的基础上进入市场流转，可以为农民带来可观的财富，而农民收益的高低与其获得的权利强弱紧密相关。针对当前城乡收入差距过大、尤其是财产性收入的城乡差别逐渐扩张的现状，本文提出，赋予农民土地的合法转让权是提高农民财产性收入的基础。要保证城市化的健康发展、提高土地利用效率、缩小城乡差距，就需要缩小征地范围，推进集体建设用地直接入市，逐渐替代原有的国家征地制度，并最终过渡为城乡统一的建设用地市场。..\n.城市化水平低、城市化落後于工业化是中国长期以来面临的状况。城乡分割的二元体制，包括户籍制度、土地制度、金融制度在内，限制了生产要素的自由流动，阻碍了城市的集聚。尽管中国农民工流向城市的规模巨大，但由於农民工难以在城市获得户口，不能享受到医疗、教育、住房保障等社会福利，难以在城镇定居、实现真正的城市化。实际上，中国城市化水平偏低主要体现在“人口城市化”的滞後上。近年来出现的城市民工荒，正是由於大量农村劳动力在缺乏城市福利保障的前提下不能充分流动到城市就业所导致的。除了户籍制度造成劳动力市场的城乡分割之外，土地制度造成的城乡分割更为明显.在中国由政府主导的城市化进程中，土地要素流动并服务于城市建设的过程完全由政府掌控。其中，中央政府在全局上控制新增城市建设用地的数量，而地方政府则通过“规划─征地─收储─出让”的一系列行为，控制了新增城市建设用地的位置和城市发展的方向。中国正处於城市化加速发展的历史时期。土地要素在城乡间流动受限对当前的城市化进程产生了一系列不良後果。存量农村集体建设用地因为缺乏入市通道，不能合法地服务于城市化，严重降低了土地利用效率。这一方面体现为..\n.“空心村”等资源浪费现象的日益严重，另一方面，尽管农民缺乏合法获得土地增值收益的机会，但他们却是土地的所有者和直接控制者。由於缺乏合法的渠道，农民就会转而以“违法”的方式争取利益。由於政府对分散的地权信息掌握严重不足，当农民在利益驱动下形成一致行动时，政府想要“依法”取缔违法用地和违章建筑无疑难上加难。执法的无力又进一步刺激了乱修乱建，造成小产权房的无序发展，严重阻碍了土地的有效利用和城市化进程的质量。此外，政府主导下“按行政等级配置土地和空间资源”的规则与城市化集聚的趋势并不一致。对於大量资源愿意集中的某些地点，可能因为其行政级别不够高，而无法争取到足够的土地资源发展城市化。相反，对要素大量流出的地区而言，其政府发展城市化的举措又显得逆经济规律而动。结果形成了城市化不足与城市化过度并存的乱象。如果说要素市场的分割与流动受阻是表象，那实质就是产权问题。劳动力、土地和资金市场的城乡分割，其共同根源是农村财产权的缺失。允许农民进城打工，实质上是将最重要的资源──人力资本──的自由转让权确认到个人，从而打通城乡劳动力市场。而土地制度的改革的目标，则是要实现“同地同权”，赋予集体土地与国有土地一样的转让权和抵押权，从而消除城乡土地市场的分割。只有消除土地产权的城乡差异，赋予农村财产完整的产权，才有可能拓展财产抵押和融资功能，促进资金在城乡间的流动，而这也是发展农村经济、提高农业现代化所必需的。事实上，产权的改革不仅是消除城乡要素市场分割的基础，还事关城乡收入差距这一重大现实问题。建立在城乡土地同地不同权基础之上的征地制度，不但深刻影响了当前的城市化模式，还直接加速了城乡收入差距的扩大。农民负有土地被国家徵收或征用的义务，虽可以获取按土地原用途计算的一次性补偿，却不..\n.能平等分享城市化带来的更高的土地增值收益。在城市“土地财政”膨胀的同时，由於农民财产性收入的缺乏，城乡收入差距连年拉大，这使得城乡关系紧张、社会矛盾凸显。社会冲突的频发和城乡收入分配的不公都与农村产权缺失密切相关。城市化的顺利进行，迫切要求重新界定农村财产权利，以维持城乡关系和谐。..\n.开展农村产权改革、促进土地流转，需要对农村的土地、房屋资源的权属现状有清晰的认识。事实上，不同资源的现有的产权强弱是不同的。产权越强的资产，越具有财产功能──承认占有的不平等、个人拥有支配权、长期稳定的权利关系、可以转让和继承、发生徵收时补偿给个人。产权越弱的资产，越留有强调保障功能下的传统特征──包括为了实现公平分配而经常调整承包地、按成员权来决定其分配、征地补偿的平均分配等。相对来说，房屋的产权比土地要强，宅基地的产权比耕地要强，而自留地的产权比承包地要强。产权较弱的资产，其保障功能的传统痕迹更深，要剥离保障功能、体现财产功能的难度越大，因此确权的难度也更大，或者说交易费用更高。在成本、风险等多重约束下，应该尽量选择交易费用较低的方式完成。对产权较强的资产，例如房屋和房占地，可以一步到位，按照占有状况确权，并完善配套措施保障其顺畅流转。对产权较弱的资产，则不妨分步骤进行。先调地、再确权，或是先进行土地登记、等到流转发生时再确权等方法都是实践中出现的做法。总之，应该明确农村产权改革的目标是剥离保障功能、建立完整普遍的财产功能，尽量做到“应确尽确”。事实上，在确权基础上进行土地流转，不但可以让农民获得远高於征地情况下的收益，还大大地减少了农民利益受到侵犯的可能。在鼓励集体建设用地入市流转用於经营性用途的同时，应当赋予其与城市国有土地相当的权利，做到“同地同权”；否则产权差异造成的价值差异，会使征地始终成为更优的选择，减少征地根本无从说起。而在缩小征地范围、扩大集体建设用地入市的过程中，地方财政要从依靠“土地财政”逐步向财产税体制转型。在改革过程中，为了避免出现政府收入的巨大下降，需要逐步建立农村产权流转的税费体系。实现平稳过渡的一种思路是“赋权换税收”，即在保障集体建设用地作为城市用地产权的同时，尝试在这些增量的城市建设用地之上，建立起一套完整的财产税体系。具体的做法，可以以缴纳流转税和财产税为前提，赋予这些集体土地和城市国有土地相同的交易、抵押等权利，在减少征地的同时使政府的土地收入由一次性出让收入变为多年的财产税收入。对集体土地的再次流转，则应当徵收增值税。待增量集体土地的税收体系成熟之後，可以先推广到所有的存量集体建设用地，凡交税即可得到与国有土地相同的权利。经过“双轨制”运行，可以积累财产税体制的运行经验，为已经缴纳出让金的国有土地徵收财产税提供借鉴。最终的目的，是要建立起一般性的财产税制度，完成土地制度和地方财政体系的最终变革。..\n.完整的财产权利，还要求实现土地的金融功能。以往集体建设用地流转最大的制度障碍在於，其受让方并非集体成员，因而无从获得集体建设用地使用权证，这意味着流转得不到政府的合法承认与保护，也就无法从金融机构获得融资。许多城里人尽管在农村有投资建房的意向，但碍於制度所限，投资量很小。就算是农民自己使用，《物权法》和《担保法》也禁止承包地或宅基地的抵押。可以说，“同地不同权”的状况，严重限制了社会资金进入农村。下一步仍需要通过加强农地流转的各项保障，来真正解决抵押物的变现问题，摆脱目前一旦出现农民不能还款还需由政府兜底的困境。建立在全面财产权基础上的要素流转是提高农民收入、统筹城乡发展的关键。合法转让权是财产权的核心，是农民获得财产性收入的基础。政府应该在界定和保护产权的同时，逐渐从直接参与土地交易中抽身而出，完成向“公共服务提供者”角色的转变。在农村产权制度改革基础上，促进生产要素在城乡间自由流动，完善各项配套措施，是统筹城乡发展的有效途径。(完)..