公用企业反垄断法律规制研究 7页

公用企业反垄断法律规制研究公用企业反垄断法律规制研究管理学院财务学系许非凡32120122200519摘要：本文探讨了我国公用企业反垄断法律规制的问题，首先分析了公用企业垄断理论的缺陷及在现实中存在的问题，其次介绍了西方发达国家对待公用企业垄断的成熟做法，最后联系我国当前公用企业反垄断法律规制的现状指出了完善我国公用企业反垄断法律规制的路径。关键词：公用企业，反垄断，法律规制在我国，公用企业作为国家的“宠儿”长期以来一直处于垄断地位，而我国通过的《反垄断法》对公用企业垄断的规定也是模糊不清。近几年随着经济的发展，市场经济体制改革不断深化，再加上公用企业不断曝出的效率低、服务质量差的问题，社会上掀起了打破公用企业垄断的呼声。这让我们有必要研究是否该将公用企业纳入反垄断的范围以及如何用法律来规制。搞清这个问题有助于促进我国公用企业的健康发展，有利于保护广大消费者的合法权益，最终促进国民经济的发展和人民生活水平的提高。一、公用企业垄断理论的缺陷及存在的现实问题（一）公用企业垄断理论的缺陷公用企业又称为公益企业，是国家为适应社会公共生活而设立的经济组织。根据美国加利福尼亚州《公用事业法典》的规定，公用事业包括所有为公众或所有公众的一部分提供服务或商品的电力公司、燃气公司、自来水公司、电话公司、电报公司、运输公司、石油管道公司、污水处理公司、供热公司和桥梁通行费征收公司等。参考文献[1]曹炳洲.美国公用事业价格监管与借鉴[J].中国物价，1999，(04).1]我国国家工商行政管理局1993年12月发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》则将公用企业定义为供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等公用事业或行业的经营者｡根据传统理论，公用企业拥有垄断地位是源于其公共利益性和自然垄断性。公共利益性是指公用企业是为社会大众提供公共产品和服务的，目的不是为了获取高额利润。公用企业一般是通过管网来提供产品和服务的，而建设管网这些基础设施耗资费时巨大，而且资金一旦投入就难以在短时间内收回，也难以改为其他用途。基于公用企业的这些特点，私人企业一般不愿意投资建设公用企业。国家出于社会安全和公共利益考虑便采取了由政府直接经营或独资经营的模式。自然垄断性是根据传统的规模经济原理来分析的，指在一定的产出范围内，生产函数成规模报酬递增状态，企业的规模越大，单位产品的成本就越低，7\n公用企业反垄断法律规制研究由一个企业大规模生产要比几个企业小规模同时生产更有效率。或者从现代经济学理论分析，指一个企业生产一定数量产品的总成本，要比两个或两个以上的企业共同生产同样数量产品的总成本低。简言之，自然垄断是指依其性质只能或只宜“独家经营”的业务或事业。[2]史迹春.公用事业引入竞争机制与“反垄断法”[J].法学家，2002，(06). 2]如果在这些公用领域实行多家企业经营将会导致重复浪费建设和效率低下｡仔细分析，公用企业拥有垄断地位的理论依据由于自身缺陷以及时代变化暴露出以下问题。首先，公用企业拥有垄断地位并不能促进效益和公共利益的提高。一方面，根据现代经济学理论，如果没有外部的竞争压力，企业本身难以有足够的动力去革新技术，提高产品和服务质量，相反其会利用垄断地位的优势谋取高额利润，打击竞争者，侵害消费者权益。另一方面，公用企业虽有公共利益性，但作为独立的法律主体，仍具有“经济人”的内在倾向。同时，又受到行政部门权力的制约，其经营发展受到部门利益的影响。因此，其很难实现社会公共利益的目标。其次，公用企业并不是绝对的具有自然垄断性。随着经济发展和技术进步，公用行业可以通过多家企业共享网络和基础设施的方式来实行多家经营，从而形成竞争局面。如电信、铁路、航空、电力、城市公共交通等。此外，随着经济发展，市场规模扩大，而技术的进步又导致了成本的降低，建设经营公用企业有了相对稳定可观的收益，越来越多的投资者和经营者愿意来投资经营公用企业。再次，作为公用企业物质基础的网络和基础设施建设也可以引入竞争机制，理由同上。可以规定市场准入条件，让有能力有意愿的企业参与竞标，然后通过特许经营的方式保障其建设和经营权。也可以实现这些公用企业的股份化，让各种资本参与进来，最终提高公用企业的经济效益和社会效益。从以上分析可知，公用企业天然拥有垄断地位的理论依据正在失去其合理性，应当引入适当竞争理论，加快反垄断步伐。（二）公用企业垄断存在的现实问题公用企业基于垄断理论和政策考量已实行了多年垄断，暴露出了不少现实问题。首先，成本高而效率低下。多年以来，公用企业基于其战略地位和国家控制的需要，照搬行政管理体制，导致机构臃肿，人浮于事，再加上没有外部的压力存在，缺乏竞争的动力和活力，成本一直居高不下，而效率却没有明显的提高。前几年传出的某供电局抄表工人月薪过万就很难能说明这个问题。其次，滥用垄断地位，打击竞争者，侵害消费者权益。公用企业具有“经济人”本性，又拥有垄断地位，因此很容易滥用其垄断地位，打击竞争者，谋取高额利润，并最终侵害消费者权益。前不久，国家发改委对中国电信和中国联通发起反垄断调查，结果发现，在互联网接入市场上，两家公司合在一起占有2/37\n公用企业反垄断法律规制研究以上的市场份额，它们利用这种支配地位对于跟自己有竞争关系的竞争对手如移动等给出高价，而对于没有竞争关系的企业，给出的价格就要优惠一些。由于缺乏竞争，中国电信和中国联通的宽带收费标准维持在较高水平。据统计，我国的网络宽带平均每Mbps接入速率费用是发达国家平均水平的3至4倍。而如果我国宽带接入市场能够形成有效竞争，未来5年可以促使上网价格下降27%至38%，至少为消费者节约上网费用100亿至150亿元。[3]周荣祥.中国电信和中国联通涉嫌垄断或遭巨额罚款[N].证券时报，2011-11-10. [4]雷瀚林，余文杰.我国公用企业垄断问题研究[J].现代商贸工业，2008，(08).[5]陈建安.日本公用企业的民营化及其问题[M].上海：上海财经大学出版社，1996：425.[6]罗泽胜. 公用企业反垄断法律规制[J].西南科技大学学报(哲学社会科学版)，2004，(03) . [7]李昌麒.经济法学[M].北京：法律出版社，2008：241.[8]黄臻. 我国公用企业反垄断探析[J].亚太经济，2009，(02) . 3]再次，技术革新缓慢。公用企业由于拥有垄断地位，部分企业管理和技术落后，但同时又享受着政府的补贴，导致这些企业往往技术革新缓慢，不能满足经济社会发展的需要。仍以上面的例子为例。根据2012年7月国家信息化专家咨询委员会等单位发布的2012年中国信息化蓝皮书显示，截至去年年底，全球宽带接入平均水平为5.6Mbps，而中国平均下行速率仅1.8Mbps，不及美国、英国、日本等三十几个经济合作组织国家平均水平的十分之一，排名全球第71位。宽带接入速率的落后在很大程度上是由于竞争的缺乏，企业技术革新缓慢造成的。以上从理论和现实两方面分析了我国公用企业拥有垄断地位的不合理性和存在的严重问题。这些充分的说明了，引入竞争机制，打破公用企业垄断，切实将公用企业纳入反垄断法律规制的必要性。二、西方发达国家公用企业反垄断法律规制的经验西方发达国家对待公用企业也经历了从垄断到引入竞争机制，最终用反垄断法律规制的过程。从上世纪70年代开始，以美国为首的西方发达国家开始了对公用企业进行反垄断法律规制的进程。美国在1978年颁布了《天然气政策法》等法律，逐步开放能源和运输市场。在1984年，又针对AT&T在电信市场上的垄断格局，美国司法部依据反垄断法，将AT&T分拆成一个专营长途电话业务的新AT&T公司和7个本地电话公司。之后AT&T被继续拆分，从此，美国电信进入全面自由竞争的时代。在反垄断执法机构方面，1914年美国通过《联邦贸易委员会法》，确立联邦贸易委员会为独立执行机构，有权对垄断行为展开调查、做出判决。1933年，美国司法部专门成立了反垄断局。1950年又通过《塞勒—基福弗法》，扩大联邦贸易委员会和反垄断局的司法管辖权。英国对公用企业的反垄断是从1984年开始。它相继通过了《电信法》、《铁路法》、《煤气法》、《电力法》、《自来水法》等，以此来打破这些自然垄断行业的垄断。英国针对这些行业设置了相应的政府管制办公室。这些机构主要是制定相应的管制法规，颁发企业市场准入许可证，设计并执行价格模型，并独立的对公用企业实行监督。7\n公用企业反垄断法律规制研究欧共体对公用企业的反垄断法律规制主要表现在欧共体条约86条第1款的规定，即“成员国不得对国有企业以及享有特权或专有权的企业采取背离或者保留本条约，特别是条约第12条以及第81条至89条的任何措施。”该条款不仅适用于国有企业，还适用于享有特权或专有权的国有垄断企业。此外，欧盟于1996年发布了开放电力市场的指令。指令内容是，从1999年2月起，除希腊和爱尔兰等个别成员外，欧共体成员国必须向其他成员开放25%电力市场。到2006年，欧共体电力市场已经达到了整个市场的1/3。目前，欧盟的大多数国家的电力部门都引入了竞争机制，打破了以往国家垄断经营公有企业的局面。结果是欧盟成员国电价大幅度降低，提升了其在国际市场上的竞争力。4]日本对公用企业垄断的规制始于20世纪80年代，当时最重要的举措是颁布《民营化法》，并根据该法对日本的“三社”——日本电信电报会社、日本专卖会社和日本国有铁道会社进行了垄断分拆和民营化改革。1988年4月将日本电信电报会社改为日本电信电话股份公司，日本专卖会社改为日本烟草股份公司，而日本国有铁道会社则被分成了6家客运铁路公司和客货运铁路公司。在民营初期，国家还持有这三大公司的全部股份，到了90年代，民间对这三大公司持有的股份分别达到了44%、60.6%、和19.7%的水平，民营化基本完成。与此同时，这些公用企业的效益也大大提高。5]以上通过分析西方发达国家对公用企业的反垄断法律规制可以看出，对公用企业反垄断不仅必要而且可行，并取得了经济效益的提高。我国应借鉴其中的成熟经验，来更好的完善我国公用企业的反垄断法律规制。三、我国公用企业反垄断法律规制的现状及其完善（一）我国公用企业反垄断法律规制的现状我国也在上世纪90年代开始了打破公用企业垄断、引入竞争机制的实践，并通过了一些列的法律法规。在基本法方面，我国于1993年通过了《反不正当竞争法》，对公用企业限制竞争的行为予以规范。但该法只有第6条有相关的规定，且规制范围局限在限定他人购买产品上，这样的规定对公用企业垄断的规范作用非常有限。2008年8月开始实行《反垄断法》，该法对垄断行为的界定及规制比较全面，但对公用企业反垄断的规定不明确。第7条规定公用企业这类特定行业要依法经营，不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。从这条难以看出，对于公用企业，是只要其具有垄断行为即可以规制，还是只对损害消费者的行为予以处罚。这样的规定是难以为打破公用企业垄断提供法律依据的。在专门法方面，《电力法》、《铁路法》、《邮政法》这些专门立法虽然有公用企业反垄断法律规制的内容，但由于受行业利益和部门利益影响较大，因而对公用企业垄断的规制力度不够。再次是部委规章，国家工商行政管理局于1993年127\n公用企业反垄断法律规制研究月发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》，该规定对限制企业竞争的行为予以了详细规定，但由于法律位阶不高，并未能起到很好的规范作用。此外还有《禁止价格垄断行为的规定》、《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》等，但都存在一定的不足。6]通过对我国公用企业反垄断法律规制现状的介绍，可以看出我国反垄断立法存在着零乱分散、规定不够明确、法律权威不够等问题，因此需要对我国公用企业反垄断的法律规定进行完善。（二）我国公用企业反垄断法律规制的完善公用企业的垄断问题不单只是法律问题，更重要的是一个国家产业政策的问题。而我国中央提出的“推进垄断行业改革，积极引入竞争机制”和“十一五”规划提出的“深化石油、电信、民航、邮政、烟草、盐业和市政公用事业改革，推进国有资产重组，形成竞争性市场格局”在宏观政策层面为我国公用企业反垄断奠定了政策依据，确定了公用企业实行政企分开、引入竞争的大方向。借鉴西方国家改革公用企业行业管理体制的经验，打破公用企业垄断主要是通过立法的方式来实现的，即以立法为先导，先用法律手段打破公用企业垄断确立基本框架，然后再依法进行改革。这种方式，对于合法合理逐步推进公用企业的反垄断，并避免出现大的社会动荡作用明显。以下从四方面来建设性的谈论我国公用企业的反垄断法律规制完善的路径。1、完善宏观层面的反垄断统一立法和专门立法，形成二元的反垄断立法层次。首先是完善我国目前的《反垄断法》，明确规定公用企业跟普通企业一样受到《反垄断法》的调整。对公用企业垄断的规制主要是垄断行为的规制，而不是垄断状态的规制。7]因为这类行业需要规模经营，不适合进行充分的竞争。当然，公用企业的垄断状态不是绝对的，即公用企业并不是所有生产过程都具有自然垄断性。可以对公用企业不同生产环节的业务性质作出区分。那些管网建设业务可以垄断经营，但管网运营环节则应该进行多家竞争。专门立法正好可以对这些作出相应的规定。专门立法由于针对各行各业的特点而制定，因而具有较强的操作性。需要强调的是，这些专门立法必须置于统一的《反垄断法》之下，不能违反《反垄断法》的规定，防止由于部门利益行业利益的阻碍将《反垄断法》虚置。从而保持反垄断法律体系的统一性，完善对公用企业垄断的法律规制。2、制定公用企业竞争促进法。打破公用企业垄断经营的最终目的是为了保护竞争，维护正常的竞争秩序，以实现企业经济效益和社会效益的提高。现在我国在公用企业领域进行的股份制改革，正是使企业由“纯国有法人”向“公民法人”或“公私混营法人”的体制转型。8]7\n公用企业反垄断法律规制研究在公用企业中引入民间资本有利于企业治理结构的优化，建立现代企业制度。另外对于公用企业经营的业务要合理的放开市场准入，让民营资本参与进来。具体来说，公用企业竞争促进法可以从这几个方面加以规定。一是公用行业领域投资和经营的准入条件及投资经营权取得的方式；二是公用行业领域参与者之间的竞争规则；三是公用行业投资者和经营者的权利义务和政府以及行业主管部门的关系。通过制定公用企业竞争促进法，建立和完善公用行业的竞争格局，提高发展水平和经营效益。3、建立符合竞争机制的价格规制制度。价格是市场供求关系的反映，制定合理的价格政策有利于企业经济效率的提高。鉴于目前我国公用企业在相关市场一般都占有支配地位，其极容易利用垄断地位来获取高额利润，严重侵犯消费者的权益，长远来看也不利于企业竞争力的提高。因此要完善目前的《价格法》，规定对公用企业产品价格的确定，要经过价格听证程序，以较好的兼顾企业、政府和消费者的利益。这样建立起符合竞争机制的价格规制制度将促进公用企业积极改进技术，降低成本，提高公用企业的效益水平。4、建立具有高度独立性和较高权威性的反垄断法执法机关。我国目前的反垄断模式是反垄断委员会加反垄断执法机构的模式。反垄断委员会只是具有政策制定、咨询和协调的职能，而没有真正的执法权力。拥有执法权力的是国家发改委、商务部和国家工商管理总局下属的反垄断执法机构。这三个部门的执法机构分别根据《价格法》、《关于外国投资者并购境内企业的规定》、《反不正当竞争法》来执行反垄断法，职能并不统一。而这三个部门的反垄断执法机构都是司局级，这样导致权威性不够。而相比于国外反垄断执法机构组成人员的专业性，我国反垄断执法机构的组成人员也不够专业。借鉴国外的经验，我国应建立一个独立的反垄断执法机构，可以将反垄断执法权力集中于反垄断委员会，规定反垄断委员会是一个独立的直接对国务院总理负责的机构，在地方上设立相应的地方反垄断委员会。赋予反垄断委员会行政权、司法权，当事人对裁决结果不服的可以向法院起诉。并且大力提升反垄断委员会组成人员的素质，主要由经济学专家和法学专家组成。相信采取这样的模式会大大加强反垄断的执法工作，最终促进公用企业领域良好竞争局面的形成。经济社会发展到今天，公用企业的改革也走到了十字路口。打破公用企业的垄断局面是深化市场经济体制改革的内在需要，是加快公用企业技术革新，提高产品和服务水平，提升国际竞争力的有力措施。而打破公用企业垄断，稳健推进公用企业改革，需要相应的反垄断立法来予以规范和引导，需要反垄断立法来保障和维护公用企业改革的成果。总之，建立和完善对我国公用企业的反垄断法律规制，是公用企业顺利通过改革关口的重要保障。7\n