国家适度干预原则研究 41页

首都经济贸易大学硕士学位论文THESISOFMASTERDEGREE论文题目：国家适度干预原则研究\n独创性声明f蚴嬲幽本人郑重声明：今所呈交的《(论国家适度干预原则》论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果。尽我所知，文中除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的内容及科研成果，也不包含为获得首都经济贸易大学或其它教育机构的学位或证书所使用过的材料。作者签名：丝垒叁日期：j盟L年』月卫日关于论文使用授权的说明本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的有关规定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅、借阅或网络索引；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采取影印、缩印或其它复制手段保存论文。(保密的论文在解密后应遵守此规定)作者签名：兰幻师签名：辫日期：二丛年』月里日\n摘要论文题目：国家适度干预原则研究本文研究经济法的国家适度干预原则，19世纪末20世纪初，经济法作为一个独立的法律部门降临于世，此后就承担起民法和行政法所无法承担的克服和弥补“市场失灵’’和“政府失灵”的双重历史使命。经济法是认可和规范国家干预经济之法。干预的本质是要利用自身的权威，通过对公共权力的配置和运作，达到对公共事务实旌有效管理，以配置、操纵和调控社会，维持社会正常秩序的目的。国家干预的主体是政府，此外作为第三部门的社会中介组织，虽然不是具有干预经济的法定职权的国家机构，但在政府变革的历史潮流中，它们正逐步通过法律授权、政府机构委托和有关专门协议安排等多种方式，履行政府干预社会经济的部分职能。干预并不是任意的、为所欲为的，应当恰到好处。干预需要严格遵守国家干预的程序。经济法不同于传统法律强调规则性，而是偏重于法律标准的运用，这与经济法是调整国家干预行为有关，与人们预测未来的能力有关，也与经济法的目的和任务有关。适度干预原则可以说是经济法的理念，是经济法的第一大基本原则。【主题词】干预主体第三部门法律标准干预程序\nABSTRACTAttheendofnineteenthCenturyandeadytwentiethCentury，EconomiclawbegantobeanindependentIegaldepartment．thenassumethedoublemissionofovercoming”marketfailure”and¨governmentfailure”whichtheciviIIawandadministrativelawcannotbear．EconomicIawistheStandardofstateinterventionineconomic．InterventionessenceiStouseitsauthority．throughtheconfigurationandoperationofpublicpower，toachieveeffectivemanagementofpublicaffairs，toconfigure。controIandregulationofsociety，tomaintainthenormalorderofsocial．SubjectofstateinterventioniSthegovernment。Inaddition，asasociaIintermediaryorganizationofthethirdsector．althoughthestateinstitutionshavetointerveneintheeconomyiSnotIegaIauthority，butinthechangetrendofhistory，theyareauthorizedbyIaw，thegovernmentagencyandrelevantspecialarrangementandSOonmanykindsofways．toperformsomefunIctionsofgovernmentinterventionintheeconomy．Interventionisnotarbitrary，anddoasonepleases，mustbeproperly．Interventionsneedtostrictlyabidebythestateinterventionprocedure。EconomicIawisdifferentfromthetraditionaIlegaIrule。usebutmoreIegaIstandard．thisiSrelatedtotheadjustmentofstateinterventionandeconomicIaw，withthepeopletheabilitytopredictthefuture。butalsotheobjectandtaskofeconomicIaw．Moderateinterventionprinciplecanbesaidtobetheideaofeconomiclaw．isoneofthebasicprinciplesofeconomiclaw．【KeyWords】Subjectofstateinterventionthethirdsectorlegalstandardinterventionprocedure4\n萱鳌丝鲞簋丕查堂亟圭茎焦坌塞璺茎重鏖±亟盈型叠窒引言研究国家适度干预原则的重要性⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯6—71经济法产生的原因⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯go·Bo⋯⋯⋯OOQ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯8—141．1经济法在资本主义国家的产生⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯8—1l1．1．1资本主义的市场失灵和政府失灵⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯8—101．1．2自由资本主义+凯恩斯主义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯10—11i．2经济法在社会主义国家的产生⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯11一141．2．1社会主义的市场失灵和政府失灵⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯11—131．2．2计划经济+社会主义市场经济理论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯13一142国家干预的含义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯15-163国家干预的主体⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯17-243．1国家干预中的政府：规模、结构⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯17_203．1．1政府规模⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯17—193．1．2政府结构⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯19—203．2制度补充：第三部门干预⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯2卜243．2．1第三部门干预的历史必然⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯i⋯⋯⋯⋯⋯⋯··2卜213．2．2第三部门干预的功能⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯”·2l一233．2．3国家干预与第三部门干预的关系⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯23—244国家干预的标准⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯25-265国家干预的程序⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯27-355．1国家干预程序的含义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯27—285．2国家干预程序的分类⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯28—305．3程序在国家干预中的作用⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯3卜36结论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯37参考文献和注释⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯38—39上学期间所发表的论文⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯40致谢·⋯···⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯···⋯⋯⋯·⋯⋯⋯⋯·⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯4l\n引言研究国家适度干预原则的重要性“原则"一词的汉语词义是指“观察问题、处理问题的准绳。”研究原则，不仅是哲学、政治学等学科的重要任务，而且也是法理学和部门法学必须研究的对象。什么是法的原则?布莱克法律辞典的解释有三层意思：(1)法律的基础性真理或原则；(2)作为其他法律规则之基础、本源的综合性规则或原理；(3)法律行为、法律程序和法律裁决的决定性规则。1法律原则是被确认为法律规范内容的基础性原理和价值准则，是法律的价值理念与制度设计、实践操作之间的桥梁，是立法、司法、守法的指导思想和立足点。法律原则在适用方式上，不是以“全有或全无的方式”应用于个案当中，因为不同的法律原则具有不同的分量，而且这些不同分量的原则甚至冲突的原则都可能存在于一部法律之中。法律原则是法律规则的灵魂，是规则的根本出发点，为规则规定了适用的目的和方向以及应考虑的相关因素。法律原则在结构上具有开放性，其内涵模糊，外延宽泛，可以有效地弥补规则的相对封闭性之缺陷，堵塞规则之网上的疏漏。法律原则的着眼点在于保证整个法律体系和目的性的底限，体现着法的实质价值。经济法的基本原则是指规定于或者寓意于经济法律之中的对经济立法、经济守法、经济司法和经济法学研究具有指导和适用价值的根本指导思想或规则。2经济法的立法中，目前世界上存在经济法现象的国家，都没有采取制定“经济法典"的统一经济立法模式，而是采取大量单行经济法律、法规的形式，如在我国经济法基本原则不像民法基本原则那样，可以根据《民法通则》的规定加以确认。分散立法体例容易在经济法部门中形成矛盾与冲突，使得法律相互“打架’’现象经常出现，这时就更需要发挥经济法基本原则的作用，这种作用可以概括为决定了经济法律制度的基本性质、基本内容和基本价值取向，是经济法精神最集中的体现，并且保障了法律制度内部的协调统一，对经济法制改革也具有导向作用，正是因为政府实施经济法的自由裁量空间较大，制度运行效率低下和权力滥用情形极易出现，因而经济法基本原则对指导和规范政府经济行为的作用尤为突出。经济法是在市场经济和法治国基础上产生的一种新型法律制度。在早期的自由经济时期，由于社会坚信管得最少的政府就是最好的政府，经济法没有存在的必然价值。当自由经济经发展到一定程度，并逐步向垄断过渡，国家与政府便责无旁贷地承担起干预经济与促进社会福利的责任，经济法便应运产生。所以说经济法是为了适应国家对社会经济生活的干预而产生的一种法律形式。近年来，经1Black’SLawDictionary，FifthEdition，WestPublishingCO．，1979．P．1074．2李昌麒：《寻求经济法真谛之路》，法律出版社2003年9月出版，第77页\n董鳌丝盎匿曼盘鲎塑±鲎垡迨童璺茎垫廛士塑盈里!!叠塞济法律规范频繁出台，就经济法靠良法之治"的要求而言，国家如何利用法律进行干预才能激发市场活力?不可否认，现阶段，我国存在的立法过剩、执法过度、司法不公、监督救济不力等，都是国家不能适度干预的表现。国家适度干预原则，这是体现经济法本质特征的原则，体现了经济法其独有的价值和功能。对此，已经有学者进行过论说，并把国家适度干预原则列为经济法的第一大基本原则。有在归纳众多经济法学者对经济法基本原则之后，总结出哪些是经济法的共识性基本原则，并把适度干预原则列为第一条。3也有态度鲜明得认为国家适度干预原则就是经济法的第一大原则。4研究国家适度干预原则，具有很重要的理论和现实意义。3蒋悟真、詹国旗：<现代经济法基本原则的梳理与提炼》，载《江西财经大学学报》，NO．4，2010．4王宏军：‘经济法国家适度干预原则的经济学分析》，载《法学杂志》7\n董鳌丝叠簋墨苤堂塑圭鲎焦迨童．鸯茎垂鏖王亟盈型堑壅1经济法产生的原因在古代，就有国家管理经济的现象的出现。国家自其出现，作为社会最高代表和权力拥有者，它在对社会实行全面统治和进行各种活动过程中必然也对社会经济进行一定的管理。尽管这种管理并不发达。当时的国家职能主要是政治性的，而经济管理职能并不能算是一种独立职能。由于历史上长时期内经济法不甚发达，只是到了现代才逐渐形成为独立法律部门，因而在经济法诞生之前的国家管理经济并不能称作现代经济法意义上的国家干预经济。现代经济法概念的形成，始于第一次世界大战前后的德国。当时德国颁布了一系列国家干预经济的法规，有些法规并直接以“经济法”命名，如1919年颁布的《煤炭经济法》、《碳酸钾经济法》等。这些法规有一个共同的显著特征，即国家对于社会经济的干预。按其规定，国家以自己为一方主体同其他社会主体发生权利义务关系。它突破了历来自由主义经济的自由放任原则，与确保个体自由的民法显著不同。同时，它也不同于传统的行政法，它重在影响和调节社会经济的结构和运行，促进社会经济的协调、稳定和发展。法是一种上层建筑，其产生和形成是离不开经济基础的，经济的需要是其产生的基本根源。但是，作为上层建筑的一部分，它的产生和形成也必然受到其他上层建筑部分特别是国家的巨大影响。经济法的产生和形成过程就是这样。经济法是现代市场经济发展的必然产物，也是现代国家机器职能发展需要的产物，同时它也是法对经济关系调整历史发展的必然逻辑的结果。近百年来，国家干预在资本主义国家和社会主义国家是相向而行的，在资本主义国家经历的是从国家干预不足到国家适度干预的道路，在社会主义国家则是从国家干预过度向适度干预的路径，这也是由于经济法在资本主义国家和社会主义国家产生的条件不同。1．1经济法在资本主义国家的产生1．1．1市场失灵所谓市场经济，其实就是指发达的即上升为社会经济主导地位的商品经济，亦即商品经济社会会的商品经济。商品经济相对于自然经济和“产品经济”而言，主要是从生产目的是否为了交换以及交换是否按价值尺度进行这一角度划分的。市场经济是市场在资源配置中发挥基础性作用的经济。在经济学的语义上，商品经济是同产品经济相对立的，市场经济是同集中计划经济、统制经济相对立，从社会资源配置的角度定义经济体制。在统一和开放的市场中，广大生产经营者自由而充分地竞争，使价值规律充分发挥作用，不仅从微观上调节各生产经营者间的利益关系，而且从社会经济的宏观上和总体上调节资源的配置和资本的流向，调节社会经济的结构和运行。于市场所具有的优点以外，经济学家约翰·穆勒同时也看到了市场存在的缺陷，认为“自由放任有许多缺陷”，“关于自由放任有限\n董鳌丝盗堡墨叁鲎塑±鲎焦迨塞璺茎垄鏖王亟盈型堕塞哲学命题的关键在于其这样的认识，即在资本主义下的政府干预，可能成为某种巨大的好处所必须”，“不干预原则在一些情况下不一定适用，或不一定普遍适用”，“有时政府干预对实现当事人的一些愿望是必不可少的”。5在资本主义进入到了自由发展阶段后，率先举起“经济自由"旗帜的是英国的反谷物法同盟，紧接着重农学派进一步发展了反谷物法同盟的主张，提出了在经济发展中的“自由放任"主义原则。如果说，反谷物法同盟和重农学派首先阐明了经济发展中的“自由主义"的话，那么杰出的英国古典经济学家亚当·斯密提出的“看不见的手”即“市场之手”的理论，则成了指导资本主义国家社会经济发展的重要纲领。在这个纲领的指引下，许多资本主义国家以国家干预为主要特征的经济法受到了削弱，而以经济自由为特征的民法却得到了充分的发展。在统一和开放的市场中，广大生产经营者自由而充分地竞争，使价值规律充分发挥作用，不仅从微观上调节各种生产经营者间的利益关系，而且从社会经济的宏观上和总体上调节资源的配置和资本的流向，调节社会经济的结构和运行，价值规律的这种调节作用，是通过市场实现的，因此又称为市场调节。市场调节是社会经济本身具有的内在机制。在一国范围内，社会经济何以能够维持大致协调的各种结构比例关系，并能从总体上维持比较稳定的运行?原来正是市场调节这只“无形之手”在悄悄发挥作用。资本主义社会初期，国家一般不介入经济生活，国家经济职能不发达，社会经济基本上全靠市场这一调节机制。基于市场在商品经济社会中的极端重要性，以及市场机制对社会经济的充分调节功能，人们把这时的社会经济又称为市场经济。所谓市场经济，其实就是发达的即上升为社会经济主导地位的商品经济，亦即商品经济社会的商品经济。市场经济最基本的就是以市场调节为基础性调节机制。特别是在市场经济刚刚建立及其发展的第一阶段，市场调节简直可以说是唯一的调节机制。当然，市场调节机制其实也并非万能，它有其局限性，这就是“市场失灵”。市场失灵最重要的表现形式就是垄断。垄断的结果必然加剧资本主义社会的各种矛盾，为了保护资本主义私有制，缓和矛盾，资产阶级国家一方面继续把民法、商法作为调整经济关系的重要形式，同时又制定了大量的经济政策和经济方面的法律来干预经济生活。如1870年，普鲁士的国有铁路已占全国铁路总长的43．8％，德国在19世纪70年代出现了生产和资本的迅速集中，卡特尔在1873年的经济危机以后得到广泛发展，一些经济部门被一两个垄断组织所控制。1893年在莱茵一威斯特法利亚建立的煤业辛迪加集中了该地区采煤量的86．7％，1910年达到95．4％，钢铁联盟和铁业联盟在第一次世界大战之前垄断了全国钢铁产量的86．7％，第一次世界大战之前德国政府拥有邮电事业和全国93．6％的铁路、44个5【英】约翰·穆勒著政治经济学原理下卷商务印书馆1991：3729\n董叠丝壹簋墨盘堂塑±鲎焦迨耋垦茎重鏖±亟盈型叠衮大型矿山、12个大型钢铁厂和其他重要事业。619世纪60年代美国出现了初级的垄断组织普尔(p001)，这是以生产和资本实力比较雄厚的企业为核心建立的企业间关于价格和销量的短期协议。7摩根、哈里曼等人控制铁路运输，在价格上对农场主进行勒索，引起广大中小农场主的不满，为平息反铁路垄断的“农会运动"，伊利诺伊州于1869年就通过了一个反铁路垄断法令，次年该州宪法进一步规定政府必须“通过各项法律去矫正铁路的弊端，防止在客货运费方面不公平的区别对待和敲诈行为”，不久明尼苏达、爱荷华、威斯康星等州都相继通过了类似法令，除了规定各种最高运价外，还禁止平行干线的合并，以保持竞争。8在这样的客观条件下，市场失灵的其他特征也逐渐表现出来。由于私有制和自发的市场经济引起社会矛盾激化，发达资本主义国家于十九世纪末二十世纪初迈入了垄断资本主义阶段。由于垄断的存在，大量财富向垄断资本家集中，社会财富掌握在了少数资本家的手中，社会贫富差距拉大，表现为穷者越来越穷、富者越来越富的“马太效应”：由于垄断企业的不正当竞争，大量企业破产，大量工人失业；资本家为了攫取财富导致的环境问题、社会问题越来越多的由广大工人承担，体现了市场失灵的外部性特征。在这样的客观经济条件下，社会需要新的调整手段和机制，对这些新的问题进行调整。1．1．2自由资本主义+凯恩斯主义资本主义法律制度可以分为自由资本主义和垄断资本主义两大阶段，其中自由资本主义又称为经典资本主义，这个时期的思想受亚当·斯密的经济自由主义思想影响较大。19世纪以后，因为工业革命的推动，资本主义生产方式已经渗透到一切经济领域，西欧主要资本主义国家也走完了资本原始积累的历程。为适应产业资本主义的进一步发展，对自由开放的社会经济结构的诉求成为时代的最强音，并且成为当时资本主义生产方式和资产阶级政权的政策依据。作为经济自由主义思想代表的亚当·斯密在《国富论》中这样阐述：“利己的私人动机可使行为人产生其不能预期的有益影响。”他所描绘的经济体系乃是“人的利己心”和一种“交换、互易和交易的特有人类习惯’’的产物9。因此他认为政府的任务在于：第一，建立市场体系的政治前提，具体而言，就是建立基本法律与秩序、保护产权和维护合同制度；第二，“建立和维护某些公用事业和某些公共制度"，具体讲包括“积累资本(私人、社会、人力)以及促进技术和组织创新”。除此以外，增加社会财富的办法就是经济活动完全自由，无需政府进行干预，即政府6复旦大学世界经济研究所德意志联邦共和国经济研究室：《德意志联邦共和国经济》，人民出版社1984年版，转引自史际春、邓峰：‘经济法总论》，法律出版社2008年版，第73页7陈小洪、金忠义：《企业市场关系分析—产业组织理论及其应用》，科学技术文献出版社1990年舨，第239页。8龚维敬：‘美国垄断资本集中》，人民出版社1986年版，第276页。9约翰·伊特韦尔等编：《新帕尔格雷夫经济学大辞典》，“看不见的手”词条，经济科学出版社1992年版。10\n萱塑丝叠煎墨盘鲎亟±鲎焦造童璺茎重瘗土亟盈型堑塞承担“守夜人"、“夜警”职责。这种思想反映了当时代表先进生产力的资产阶级的利益和要求，并与实行放任的经济政策相结合，推动了整个西方经济的发展，统治资本主义社会一百多年。自由资本主义理念指导下的经济立法成果主要是民商法，其中最具代表性的立法成功就是1804年拿破仑制定的法国民法典。该法典由序言和人、财产及对所有权的种种限制、取得财产的各种方法等三编组成。贯彻私人财产所有权无限制、契约自由、过失责任和法律面前人人平等的原则是这部法典的基本特点。由于当时资本主义还不十分发达，法典着重维护私有者(包括资产者、手工业者和农民)个人的利益，没有规定法人制度。这部法典是资本主义社会第一部民法典，它用法律形式，巩固了资产阶级革命成功和资本主义社会的经济基础。在法国民法典之后，德国和日本的民法典也相继颁布。但是，自由资本主义发展到一定阶段必然走向垄断，完全自由的市场也会引发市场失灵。20世纪30年代，西方陷入严重的经济危机。尽管自1825年英国首次经济危机爆发，它就在西方社会经济生活中经常地、周而复始地出现，但都短暂而温和；可是192卜1933年的资本主义世界经济大危机空前严重，其时间之持久、影响之广泛，使西方资本主义经济面临“全面毁灭”的危险境地。在这种背景下，凯恩斯主义登上了历史舞台。1936年，约翰·美纳德·凯恩斯(1883--1964年)出版《就业、利息和货币通论》一书，认为以往假设的充分就业均衡建立在萨伊定律的基础上，这个假设的前提本身就是错误的，政府如果不加干预就等于放任就业和危机基础存在，政府必须采取相应的财政政策刺激经济，弥补私人市场有效需求不足的情况，这是对“国家干预"说的经济学解读。该学说诞生之初虽然广受争议，但是其基本观点不久后便被资产阶级经济学界普遍接受，《就业、利息和货币通论》一书也与马克思的《资本论》、亚当·斯密的《国富论》一同被认为是欧洲资本主义三大经典经济学论著。该学说为资本主义国家调整国家经济运行提供了新的思路。在1929--1933年的大萧条时期，罗斯福政府接受了凯恩斯的学说，采取“罗斯福新政”，使政府干预论应时而起：政府必须干预经济，刺激消费、增加投资，弥补自由市场造成的有效需求不足。政府干预的思想体系从此成为现代西方主流经济学理论核心，也标志着现代国家干预主义的产生。与此相适应，大量体现国家干预经济的法律、法规在西方世界得到颁布。1．2经济法在社会主义国家的产生1．2．1社会主义的市场失灵与政府失灵中国经济法产生的客观基础既有“政府失灵"、又有“市场失灵"。“市场失灵"是中国经济法产生的客观条件基础之一，这体现了中国经济法与资本主义经济法存在共性的一面，也体现了中国经济法与资本主义经济法相互区别的一面；\n董叠丝叠望丕盘堂塑±生焦迨塞璺至堡厘土亟盈=垦!!壁霾但同时，“政府失灵"也是中国经济法产生的背景，这是由作为中国经济法产生的历史背景的经济体制改革的属性决定的。中国经济体制改革目标的确立是一个循序渐进的过程。1978年12月召开的中国共产党第十一届三中全会，作出了实行经济改革、对内搞活、对外开放的重大决策，从而拉开了中国经济体制改革的序幕；1982年9月召开的第十二次全国代表大会，会议提出经济改革的总体思路是“计划经济为主，市场调节为辅”的指导思想；1987年10月召开的中国共产党第十三次全国代表大会，进一步明确地把计划商品经济的运行机制概括为“国家调节市场，市场引导企业"；十四大是我国改革历史上又一次十分重要的会议，确立了社会主义市场经济的新的经济体制改革目标；1993年11月召开的十四届三中全会，制订了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，全面描绘了社会主义市场经济体制的基本蓝图。在这些会议的基础上，我国逐渐建立了中国特色的社会主义市场经济体制。总结上述过程可以发现，在处理政府与市场的关系上，我国市场调节逐渐增大，而政府调整领域却遵循着“有所为、有所不为”的原则逐步得到优化和控制。这种经济改革在经济学上指一种制度变革，“即从以生产资源集体所有制和党政机关控制生产资源的运用为主转变为私人所有制以及按个人和私人团体的分散决策运用生产资源为主"10，在我国一般认为，“经济转型”就是指经济体制转型，即我国从计划经济体制向市场经济体制的转变。因为一般认为“经济体制"最基本的两要素即财产所有制和经济运行机制，因此转型主要指的也是“所有制"和“经济运行机制”的转换11。但是有学者更深刻地指出：上述界定并“没有完全揭示中国社会变革的深刻涵义”，中国的经济转型(过渡经济)最重要的特征在于它是“把市场化、工业化与现代化和社会主义制度的改革三重重大的社会转型浓缩在了同一个时代”，这一点和早期的资本主义、发展中国家的工业化和市场化、前苏联和东欧国家的市场化都不同，是我国经济转型的根本特征所在，而正确认识中国经济改革以及经济转型这一性质，是深入把握中国经济体制改革内在规律和具体过程、形成科学的过渡经济理论的出发点。也正因为如此，中国经济法产生的理由不可能与资本主义经济法、前苏东社会主义经济法产生的基本原因相同，可以用“政府失灵”和“市场失灵”两个核心词汇概括。中国经济体制改革目标是建立社会主义市场经济体制，就是因为认识到市场机制在配置资源方面的经济效能；但借鉴西方发达国家经济发展的经验和教训，我们又看到了市场容易引发的各种负面效应、各种社会问题，即“市场缺陷”的10【德】柯武刚、史漫飞：《新制度经济学》，商务印书馆2000年版，第505页。11关于“经济体制”的概念，中外学者从不同角度做出多种具有启发性的解释，参见宋德勇：《经济转型问题研究》，华中理工大学出版社2000年版，第15．18页。12\n苴整丝盎盥墨盘鲎塑±鲎焦迨塞璺茎重廑士亟盈型堑塞存在，因此中国经济法产生之初就被赋予解决“市场缺陷”的使命。一方面，我国是社会主义国家，“社会主义”这个范畴要求国家承担特定的经济职能，这一点与前苏东类似；另一方面，又看到了政府在调整经济过程中也存在多种负面影响，这既是自建国后我国社会主义经济建设的基本经验，也是目睹二战以后西方各国采取了政府干预的手段来纠正市场失灵从而引发“滞胀"现象所得出的教训。因此，认识到政府也不是万能的，政府也存在“市场失灵”问题，从而我国经济法建设的另一重要任务就是纠正“政府失灵”。1．2．2计划经济+社会主义市场经济理论在苏联、东欧、中国等社会主义国家，并没有像自由资本主义国家那样的市场经济基础，在社会主义国家立国之初，一般都采用了计划经济体制。计划经济，顾名思义就是经过计划的经济发展模式，经济的发展运行经过计划和规划，就可以避免自由市场经济的盲目性和不确定性，从全局角度调配社会资源，对生产、资源分配以及产品的消费进行事先的计划，又被称为指令性经济。计划经济的概念最早由列宁(弗拉基米尔·伊里奇)提出，列宁在其著作《土地问题和争取自由的斗争》(1906年)中写到：“只要存在着市场经济，只要还保持着货币权力和资本力量，世界上任何法律也无力消灭不平等和剥削。只有实行巨大的社会化的计划经济制度，同时把所有的土地、工厂、工具的所有权交给工人阶级，才能消灭一切剥削。"列宁领导的十月革命胜利之后，科学社会主义在苏联得到运用，计划经济体制开始在社会主义国家建立起来，苏联长期优先发展重工业特别是国防工业，举全国之力发展经济，在短期内经济产生了爆炸式的增长，创造了苏联奇迹。新中国成立之后，中国基本上全盘照搬苏联的计划经济模式，取得了令世界震惊的经济成果，从1949年第一个新成立的贫穷国家，用了二十多年时间发展成为了GDP总量世界第六的国家(截至1976年)。但是计划经济不利于调动劳动者的积极性和创造性，容易造成经济行政化和经济形式的单一，因此在计划经济使得社会主义国家经济爆发增长之后，计划经济后劲不足的劣势开始体现，一系列市场失灵、政府失灵的情况困扰着社会主义国家的经济。作为社会主义国家阵营中老大哥的苏联，由于过度发展工业，被美国拖入军备竞赛的泥潭中，最终导致了1991年的东欧剧变和苏联解体。人们开始反思社会主义经济的发展的历程、思索前进的方向。历史的实践证明，单纯的计划经济不是发展国民经济的最好最有效的方法。1992年春，邓小平在“南巡讲话”中指出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义和资本主义的本质区别，计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。”从而形成了邓小平理论中关于社会主义市场经济独特的解读。邓小平理论与马列主义、毛泽东思想是一脉相承\n董塑丝鲞鳗曼盘鲎塑±堂焦逾圭垦室堡廛土亟盈型壁壅的，是中国化了的马列主义，社会主义市场经济理论为社会主义国家建设中引入了“市场之手”提供了理论上的支持。从此，计划经济逐渐退出历史舞台，但是计划经济中的“国家之手”的干预并没有因此而被废除。与此同时更是加入了市场对资源配置起基础作用的“市场之手”，因而形成了“国家之手”和“市场之手”协同并用的一种符合社会调节需求的新的经济调整方式，这是社会主义经济法产生的主观条件。14\n2国家适度干预原则的含义干预是一种意志的渗透状态和对社会事物的强行改变。12金泽良雄将干预描述为“以人为的政策来变更和修改经济循环过程为自身目的”的行动。13干预的本质是要利用自身的权威，通过对公共权力的配置和运作，达到对公共事务实施有效管理，以配置、操纵和调控社会，维持社会正常秩序的目的。干预来自于国家力量与公共力量，在国家暴力“合法性”的掩护下，个体与自由容易被干预所践踏。干预是国家与市场的磨合，是自由与管制的对话。干预必须坚守适度原则。在制度层面上，干预有如下四个特征：1，存在一种基础关系，干预体现的是外部力量对内部关系的一种介入。2，基础关系出现危机而不能自行解决，基础关系如果能得到良性发展，则实无干预之必要。外力的无端介入反而会使基础关系遭到破坏，只有当基础关系的运行存在障碍并自身无法克服之时，才需要外在的力量对其进行干预。3，主要以公权力的形式，干预的主体是国家，干预的手段是公权，国家是人类社会中唯一能够合法运用暴力的垄断性组织，它的立法权能够强制性地促成私人之间的合作，处罚权能够增大私人主体的不正当行为的成本，汲取财富的行为无需支付直接对对价也不构成对财产权的侵犯。4经济法的干预的特点还在于它的主观性很强。在汉语中，“干预”一词是中性词，甚至可以说带有点贬义色彩，总之决不能说是一个褒义词。用“干预”来说明国家对市场经济所施行的外部作用，正是为了提醒国家是作为对市场经济的辅助性角色，即我们通常所说的“市场调节为主，国家调节为辅”，而不能越俎代庖，国家干预并不能取代市场的作用，应该严格遵守政府与市场的边界，尊重市场对资源配置的基础性作用，只有在市场失灵、市场配置资源功能无法发挥应有的作用时进行谨慎干预、有限干预。国家干预的适度就是要对国家干预的依据、方式方法、程序、标准和法律责任都要有明确的规范。国家干预是国家经济职能的基本体现，不同的社会经济条件也决定了不同的国家经济职能，在中国这样处在一个市场经济不够完善、不够发达的阶段，其对国家干预的要求自然也和那些发达的西方资本主义国家有所不同甚至有很大区别。国家干预是对微观经济行为、宏观经济走势和社会不公所进行的干预，因为可以说国家干预是全方位的，不能在任何需要的方面缺位，缺位就是干预的不足，就不能叫适度干预。但同时因为作为国家干预的主体——政府来说，他也不是全知全能的，也只是具有“有限理性”，因而对国家干预必须提出要求，设定标准，进行规范，即使国家干预达到一种“适度”。经济法既关注微观的权利义务配置和定分止争，关注具体时空中的特定的人12李昌麒：<经济法理念研究》，法律出版社2003年9月出版，第235页13【日】金泽良雄：《经济法概论》，满达人译，甘肃人民出版社1985年版，第50页15\n董垄丝壹筮曼墨茎塑±鲎焦监耋垦塞垫鏖土羹墨型壁盎和事，关注局部问题或局部纠纷的解决、局部矛盾的化解，关注特定时点、具体地域上的主体生存问题，也关注宏观上的长远发展，整体问题的解决，关注在广阔的时空维度上的众生发展问题。这种微观与宏观、局部与全局、特定与普遍无疑不体现了对于平衡协调方式的运用，对于适度原则的要求。中国古代的儒家思想分外推崇“中庸"，就是不偏不倚，既不太过又无不及。中是天下之正道。在经济法中，这就可以表述为“国家适度干预”。无独有偶，“中道说”也属于西方先贤亚里士多德伦理学的重要范畴，赞赏适度而反对过犹不及。潘静成、刘文华、史际春等教授把经济法视为平衡协调法，杨紫煊教授把国家协调本国经济运行过程中发生的经济关系当作经济法的调整对象，这里的“平衡协调”和“协调"也可以视为是对适度的表达。因为国家干预的主体的代表是政府，国家适度干预就要求政府坚守行政主体的行政合法性和行政合理性原则。行政合法性原则主要包括以下几方面的内容：(1)行政主体的设立必须合法。(2)行政职权的拥有应当合法。(3)行政职权的行使应当合法。(4)违法行使行政职权应当承担法律责任。行政合理性原则主要包括以下几个方面的内容：(1)行政主体的设立应当合理。(2)行政职权的拥有应当合理。(3)行政职权的行使必须合理。(4)对违法行政行为的追究和救济应当合理。\n董塑丝壹疆墨叁茔塑圭茎焦迨塞鱼室重廑土亟盈型塑壅3．国家干预的主体3．1国家干预中的政府：规模、结构政府在对经济的发展和对社会的可持续发展中的作用是不可或缺的，正如世界银行在1997年世界发展报告中所提到的：“在世界各地，政府已成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题：它的作用应该是什么、它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情。”143．1．1政府规模狭义地讲，政府的规模指的就是政府及其所属机构在行使法定职权中所占有的人、财、物等资源的总和。政府规模广义上则指的是在主体上囊括所有履行国家职能的机构和组织。影响政府规模的主要因素是国家职能。一般来说，国家职能越强，政府规模越大；反之，国家职能越弱，政府规模越小。不同的国家、不同时期的国家，国家职能在结构上的不同，导致国家规模的不同。决定和影响国家职能的因素是多方面的，其中包括，1，历史传统：中央集权的政治体制；2，文化因素：“官本位"的社会心理；3，国家与社会关系的发达与否；4，战争；5，是否实行中央集权的计划经济体制；6，国家的福利政策和社会保障政策；7，追求在国际上的竞争优势及影响力。总之，国家对干预的需求越强，或某一国家职能存在强化的趋势，政府规模就必然扩大。衡量政府规模有许多指标，其中主要包括人员数量、机构数量和政府费用三项指标。(1)公务人员的数量。公务人员的数量是衡量政府规模及发展的重要指标。政府工作人员数量、政府工作人员占总人口的百分比，或者占就业总人口的百分比，都是用来评估政府规模的参考系数。此外，也可以用官民比、公私就业人员比来反映。如果考虑到经济发展程度、公务人员工资，还可以进行加权计算；同样，如果考虑到公务人员的学历，也可以用公务人员的学历进行加权，计算公务人员的教育水平是否存在浪费或不足现象。(2)政府机构数量。政府机构数量虽然也是作为政府规模的一个常用量化标准，但只具有形式意义，一个政府内设机构数量越多，反倒更有可能是政府内部存在机构林立、人浮于事的现象。政府机构数量得计算可分为两个方面：一是横向数量，如按照分权与制衡原则设置的议事、立法、决策、执行、监督等机构数量，政府内部各职能部门和办事机构的数量等；二是层级数量，如政府上下级的层级设置，这对于存在各级政府部门“对口”设置传统的我国而言，在衡量政府14世界银行：‘交革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版，第1页。17\n萱塑鳖壹筮复查堂塑圭望堡途塞垦茎堡蕉±亟盈型堑耋规模方面更具实际意义。(3)财政指标。在社会主义市场经济体制下，用于衡量政府规模的财政指标，是指政府的公共财政支出。公共财政支出也称政府支出，是指在一定时间内，国家为实现其职能，为社会提供公共产品和服务过程中，具有非偿还性的人、财、物等资源的耗费。15它是世界各国衡量政府规模最常用的指标。虽然政府公共支出的绝对数额表明用于社会公共服务开支的大小，但只有将其和整个经济规模放在一起考察才有意义，因为在公共支出增长的同时，经济中的其他相关指标，如个人收入、价格和总产量等也在增加，故我们在运用公共财政支出指标衡量政府规模时，相对增长指标更具意义。实践中，考虑到经济发展水平、通货膨胀等动态因素，各国一般采用政府公共支出总额占GDP总值的比例来进行比较。从政府公务员和机构数量方面考察，由于各国国情的差异，可能呈现出绝对数量的悬殊，但各国的相对增长趋势是一致的。世界各国政府规模之所以呈现整体扩张的趋势，究其原因，这既与市场经济实践的程度、国家干预主义的抬头、国际竞争加剧和经济化进程具有内在联系，也与20世纪以来发生的一系列重大事件密不可分，这些重大事件包括1917年得俄国革命后实行中央计划经济的“全能国家”，经济危机和大萧条中世界各国政府反危机的努力，殖民地国家的独立运动与经济发展，“二战"以后的大规模的福利国家实践，等等。我国政府公务人员数量也呈扩张的局面。据《中华人民共和国统计年鉴(2007)》公布数据，我国1978年行政人员(国家机关、党政机关和社会团体工作人员)的人数为467万，2006年增加到1111．8万，同比净增644．8万人，年均增长5％。相应地，据统计，1978年中国政府机构的行政支出为49．09亿元，2006年增加到3338．12亿元，28年间增加了68倍，年均增长约20％，超过了18．5％的财政支出年均增速；政府支出在财政总支出中的比例由1978年的4．4％提高到2006年的8．7％。16政府规模扩张是20世纪出现的普遍现象，政府规模膨胀的原因是；1．国家干预职能的强化在资本主义经济发展史上，关于国家与市场的关系，一直进行着自由主义与国家干预主义的论战，既有同时代的横向争论，又有不同时代的思想更迭。以亚当·斯密、弗里德曼为代表的自由市场经济理论认为：唯有自由放任才能实现人的本性和提高效率，并由“看不见的手"合理配置资源，而国家在经济领域只能制造低效率，故应尽量减少和限制国家对经济的干预。“与此相反，从大卫·李嘉图到凯恩斯，再到后凯恩斯学者，则充分注意到实践中暴露出来的自由市场经济的诸多缺陷，认为市场的作用是有限的，因而政府的积极干预是经济和社会健”参加马国贤：《我国公共支出与预算政策》，上海财经大学出版社2001年版，第181页。16参加《中国财政统计年鉴(2007)》，中国财政杂志社2007年版。18\n董鳌丝盗簋曼盘茎塑±茔垒迨塞垦茎垫廑土亟盈型壁窭康发展的必要条件。联合国开发计划署(UNDP)在1994年的一份报告中也指出：市场不是完美无缺的，日本、韩国、新加坡经济的高速增长，以及20世纪90年代中期以前亚洲经济出现的持续繁荣，就归功于政府的作用。’’17进入20世纪以来，国家已经完全放弃政府作为“守夜人”的角色选择，转而有力地强化了政府稳定和发展国民经济的职能。2．危机的推动作用战争、饥荒和某些大规模的社会灾难，也会导致政府规模的迅速膨胀。政府为了应付危机，便会在强化自身对社会控制的权力的同时，加强和充实其人才和财力，以便于采取更强有力的干预措施来稳定局势和渡过危机。这也是世界各国在二十世纪三四十年代政府规模迅速膨胀的直接原因。3．1．2政府结构政府结构包括规模和权力配置两个变量。从公共权力配置角度而言，政府结构体系，是指政府在特定的资源约束范围内，为充分发挥其管理经济和社会公共事务的功能，通过对公共权力在其不同组成部门之间进行科学、合理配置所形成的有机体系。一般来讲，它包括横向结构和层级结构两部分。所谓横向结构，是指公共权力在并列的不同职能部门间的划分。从广义上讲，包括立法、行政、司法权力的分配与制约；从狭义上讲，它是指各级政府的公共权力在其所属不同职能部门间的配置。所谓层级结构，是指某一具体公共权力在上下部门间的划分，即中央与地方政府之间、地方各级政府之间、政府各部门上下级之间的权力配置。众所周知，政府结构是政府行为的组织载体，政府功能以政府行为和结构为保障，没有政府结构的功能和不以任何政府功能为宗旨的政府结构都是不存在的。因此，政府结构是确保政府功能得以实现的必要条件。设计政府结构，应遵循如下原则：权力平衡、权责结合原则、精简原则、效能原则、分层、统一协调原则。政府结构的体系应当在特定历史条件下国家与市场的关系定位、市场失灵所产生的政府干预需求、政府的干预能力和干预经济的预期目标等诸因素进行深入调查研究和综合平衡的基础上，以干预效率最大化为核心进行设计。就总体而言，政府结构的体系由横向结构和层级结构两部门组成。在市场经济条件下，政府的横向结构，主要包括以下几个部分：国民经济和社会发展规划、指导机构、经济运行调控机构、经济运行监督检查机构、信息咨询机构、国有资产管理机构。在构建政府的层级结构上，应规范和完善我国中央与地方政府关系，维护中央政府的权威。健康、成熟的市场经济体系的有效运作、需要一个具有综合性、整体性功能的中央政府，这是自由市场竞争的基本前提。市场经济之所以需要中央政府的权威，理性地构建我国中央与地方关系的合理结"陈东琪：‘新政府干预论》，首都经济贸易大学出版社2000年版，第6页。19\n萱鳌丝叠置墨盘芏塑±茎焦逾圭国茎堡廛士亟巫型塑塞构。我国中央与地方政府之间的权力分配应充分体现以法治国的精神。一般而言，中央政府应拥有国民经济的宏观决策和管理权；而地方政府拥有相对独立的地方事务决策权。18中央政府的主要职能包括：一是制定国民经济发展的战略目标和中长远规划；二是调节国民经济供需总量的基本平衡、维持物价稳定、促进充分就业，对国民经济的产业结构进行优化和调整；三是提供全国性的公共产品和服务；四是调节全国范围的社会收入分配和再分配，发展和完善社会保障制度，确保社会福利水平的不断提高；五是实施维护市场经济秩序的法律，制定维护市场经济秩序的法规。地方政府的主要职能包括：一是根据本地区的投资和消费水平与结构，适当调整地方权限内的税率；二是提供涉及本地区的公共产品和服务；三是在服从国家全局和整体利益的条件下，制定和实施促进本地区社会和经济发展的规章和政策；四是贯彻执行国家有关法律法规，维护本地区的经济秩序。3．2制度补充：第三部门干预作为第三部门的社会中介组织，虽然不是具有干预经济的法定职权的国家机构，但在政府变革的历史潮流中，它们正逐步通过法律授权、政府机构委托和有关专门协议安排等多种方式，履行政府干预社会经济的部分职能。因此，在理论上，应该将第三部门行使的这部分干预职能视为政府干预的重要补充，是政府干预在社会领域的延伸，是政治改革、经济改革和社会改革的必要产物，因此，有必要就第三部门对社会经济的干预进行专门探讨。3．2．1第三部门干预的历史必然性“第三部门”这一概念最早由美国学者T．Levitt于1973年提出，特指处于政府与企业之间的各种从事政府和私营企业“不愿做，做不好，或不常做的事"的社会组织。19国内学者常使用“非政府组织”、“非营利组织”、“中介组织"等相近的概念；这些概念只是在各自强调的侧重点上有所不同，在外延上都是指政府与企业组织之外的那块正规或非正规的制度空间。在公民社会中，个人追求自身利益的活动在市场这只看不见手的指导下，会自然而然地增进全社会的利益。公民社会具有自我调节、自我管理自己事务的内部能力，这样国家对其内部事务的干预就成为不必要的了。”20但随着市场失灵现象的出现，国家干预经济的凯恩斯主义成为主流。20世纪80年代，在经济上，国家对经济的干预政策无力改变经济滞胀的局面；在政治上，国家权力逐渐集中于行政部门，使得人们不得不承认，市场与政府都存在缺陷，二者失灵同在，进埔参见陈东琪：《新政府干预论》，首都经济贸易大学出版社2000年版，第85页。19SexT．Levitt：TheThirdSector：NewTacticsforaResponsiveSociety,NewYork：AMACOM,1973加何增科：<公民社会与第三部l'-J弓l论》，载《马克思主义与现实》2000年第1期。20\n董塑丝鲞置曼叁堂亟圭望焦鱼圭垦茎垫蕉土亟盈型壁霾而社会公众与大型利益集团或组织对政府的政治影响力日益增强，以非政府组织或非营利组织为主导的第三部门兴起。公民社会理论得以再次流行，并为第三部门的存在和发展提供合法性支持。因为市场和政府失灵，而第三部门有效地弥补二者的缺陷，这种公共权力机关，即为现在人们所研究的“第三部门"。第三部门的兴起和政府治道变革联系在一起，“小政府、大社会"日渐成为世界各国政府改革的基本战略选择，其基本目标是实现政府从控制导向管理向服务导向管理、从以政府为本位和中心到亲市场的政府、从强势国家的单独治理到国家与社会共同治理三个转变，并最终建立政府、社会、公民的共治的治理模式。作为一个服务性的政府，其主要职能是提供公共产品和服务，在规范的社会自律组织缺位和人们并不擅长自我组织与自我管理技术时，政府为确保公共产品和服务质量而无法下放公共管理权力。真正要建立“小政府、大社会"，亟须培育“大社会”，即培育发达的社会自律组织即第三部门。第三部门的发展与政府治道变革相辅相成，其不仅能使政府的放权得到顺利的承接，而且发达的第三部门还可以凭借自己的力量游说或促使政府进一步放权，促进政府职能的进一步转变。国家权力向社会回归的过程，是一个放大社会自治、缩小政府权责、理顺国家与社会关系、民主政治不断发展的过程。这也意味着政府职能和管理方式的根本转变，是对传统行政管理模式的超越，是对传统政府改革体制内循环态势的突破。因此，发展政府与民间合作伙伴关系，通过确立行政参与、民营化或商业化，通过政府生产性和服务性功能的转移、社会责任的共负、契约化和委托一代理体制等多种方式，让民间力量释放出来，整合民间不同领域的力量，将民间资源导入国家和社会发展的行列，形成国家建设的协作网络，以达到国家发展的目的。2l3．2．2第三部门干预的功能第三部门的兴起和发展与社会经济生活的发展密切相关，随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济体制的确立与发展，第三部门在我国社会生活中也逐步发展起来，各种民间社会组织大量增加，对我国经济和社会发展产生了不同程度的影响。就国家干预而言，第三部门的兴起和发展具有极为重要的功能。由于国家干预所要解决的市场失灵问题复杂多变，在很多时候都涉及复杂的专业技术知识，试图通过国家立法机关以统一的法律形式来规范国家干预，这在事实上是不可能的。因此，随着国家干预范围的发展和力度的变化，由立法机关授权干预机构进行的“委任立法”日益增多。除了行政法规外，部门规章和地方政府规章在这些“委任立法"中占了相当大的比例，发挥着相当重要的作用。在一些干预部门和地方政府试图使自身干预利益最大化，有时甚至不惜违法侵犯被21参见聂平平：‘公共治理的基本理念》，载《光明日报》2004年8月18日。21\n董鳌丝壹置丕盎堂筮±鲎焦迨查垦茎董廛±亟垦型堑塞干预者的合法权益，致使某些行政规章本身就缺乏合法性和合理性，依据这类规章行事，当然也就谈不上对社会经济生活的发展进行有效干预了。要防止此类既干预规章的出笼，单凭被干预者分散的个人力量，显然不能有效抗衡干预机构的行政强势。在这种情况下，依靠第三部门这一一种被干预者的联合形式与干预机构进行交涉，相互协商，“讨价还价"，不仅能避免单个被干预者因“势单力薄”而无法克服的权力不对称，增强交涉的影响力，而且也能降低“逐一对话’’带来的高昂的交涉成本。通过有效交涉，在干预机构与被干预者之间尽可能达成“合意"，使干预决策符合社情民意，符合经济社会发展的现实需要，这对于避免“恶"的干预规章的出笼无疑具有现实意义。一部法律的权威在很大程度上与执法者自身的执法形象有关，正所谓“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”(《论语·子路》)。如果执法者执法犯法、执法不公，一部法律在实际生活中很难有效运行，法律权威势必受到严重破坏。从这种意义上讲，切实监督、纠正不当干预行为，对于树立国家干预法的权威，维护国家干预法的正常运行意义重大。除了专门机关的监督和干预机构的内部监督外，社会监督也必不可少。在这方面，相对于单个被干预者而言，第三部门作为一种联合组织同样具有一种“交涉”优势。对单个被干预者来讲，由于搜集、处理信息的能力有限，所掌握的不当干预行为往往只能局限于国家干预在某个“点"上的特例，不可能涉及更多的相关情况。而第三部门由于成员众多，搜集、处理信息的能力强于个人，其所掌握的不当干预行为的情况具有一种“面”上的信息优势，让人感到更为“真实可信”，其批评“声音”也显得更大些、更有利些，更容易引起有关机关的重视和注意。另一方面，在监督、纠正的具体方式上，与单个被干预者相比，第三部门与干预机构之间的权力不对称现象相对要弱一些，实力差距相对小一些，在这种情况下，两种力量之间更倾向于选择沟通、协商，而不是一开始就诉诸第三方来进行公开的定纷止争。这样一种非正式的申诉、反映情况、协商解决问题，比起“对簿公堂"的正式解纷方式来说，最主要的是给干预机构“一个台阶下”，避免了“当众揭短"，从而在心理上有利于促使干预机构承认干预不当，促使其主动反省，自查自纠。从经验上看，主动改正错误不仅往往比被动改正要改得彻底，而且对该错误的受害者来说，也有一种心理上的安慰一“看他承认错了”，在精神上可以起到一种宣泄作用。如前所述，第三部门积极参与立法有助于避免产生“恶”的干预决策，提高干预立法的合理性。而立法合理性的提高，本身就意味着立法资源的有效使用，意味着立法成本的降低。同时，立法合理性的提高，不仅意味着立法符合社会经济生活的现实需要，而且也意味着立法尊重和维护被干预者的合法权益，对于作为理性“经济人"的被干预者而言，遵守这种“好”的立法，能够免受市场失灵\n董鳌丝迸童丕叁茎巫±鲎焦迨查垦茎垫鏖±亟盈型壁壅之苦，能够从中得到某种“实惠”，因此，被干预者在一定程度上乐于遵守这种“于己有利"的干预规定，自发在实践中将干预规定实现某种程度的“内部化”，从而有助于减少国家干预法强制执行的成本。3．2．3国家干预与第三部门干预的关系“国家干预’’与“第三部门干预"是既相联系，又相区别的两个范畴。国家干预是作为政治组织的国家机关为巩固其政治统治，实现经济和社会的协调发展，运用公共权力对社会经济所作的介入；第三部门干预则是非营利性组织运用其所拥有的公共权力，为实现经济与社会协调发展而在相关经济领域所作的介入。明确国家干预与第三部门干预的联系和区别，对于实现二者的恰当定位，建立科学的公共权力对社会经济的干预体系，无疑具有重要意义。国家干预与第三部门干预的联系体现在：首先，二者的目的具有一致性。国家干预和第三部门干预都要服务于经济与社会的协调发展这一宗旨，只是国家干预还具有维护政治统治这一目的。其次，二者都与国家有密切的关联，因为第三部门所拥有的公共权力，源于国家之认可。最后，第三部门干预是国家干预发展到一定历史阶段的产物，国家干预是第三部门干预的基础，它决定着第三部门干预的范围、强度及功能的发挥。二者的区别体现在：首先，产生的背景不同，国家干预是基于市场失灵而产生的，，第三部门干预是对政府失灵的一种回应。这二者产生的背景不同也意味着二者在功能上的侧重点是不完全一样的。其次，干预权的来源不同，国家干预权不能由国家和政府自己宣布其拥有，而是由市民社会赋予。而第三部门的干预权则来源于国家法律的直接认可和第三部门领域内全体成员的认可与授权。最后，目的的侧重点不同，国家干预与第三部门的干预的目的具有一致性，但是实现目的的侧重点仍有不同，国家干预维护的利益是具有普遍性的社会公共利益，而第三部门所维护的利益宗旨是在促进本部门的集体性利益或共通性利益。国家干预与第三部门干预上述联系和不同，意味着二者可以和谐互补，事实上，自第三部门产生以后，其经济干预得到了国家干预的指导、支持和保障；而第三部门则通过其公共权力的行使，在制约公共政治权力，满足多元化的社会需求，提高社会服务的质量和效率，培养民主观念等诸多因素方面发挥了重要作用，并填补了国家干预的空白。从当今世界看，第三部门干预面临着来自政府职能转变的机遇。政府干预限于市场不能做和做不好的事，政府不该管、管不好，或由社会承担效率更高的事情交由社会组织来负责。总之，政府干预限于只承担自己不但能够承担，而且自己能够比市场和社会完成得更为有效的事。在我国当前国家或政府呈现强势状态、第三部门的发育严重不足的情况下，很有必要大量培育第三部门，在此基础\n董鳌丝盎篮墨盘鲎塑圭堂焦迨塞旦茎i垂廑±垂垦型堑塞上适当缩减国家或政府干预的领域，相应地拓展第三部门的干预的空间。“将政府的职能转移到社团一民办非企业单位这样的非政府组织，转移到社区即城市的居民委员会、农村的村民委员会，让它们依法行使政府赋予的权力。这样才能降低政府成本，增加社会效益，同时使权力受到更广泛的制约和监督。总之，第三部门功能的发挥，亦有赖于国家有关法律制度安排的健全、国家的有效引导与规范管理，以及第三部门自身的健康发展。因此，一方面，我国应顺应改革的历史潮流，改变国家无所不能的错误观念，使国家干预致力于且限于解决市场和社会无心和无力处理的公共事务；另一方面，利用国家公共权力的比较优势，发挥国家干预对第三部门干预的作用。\n董鳌丝盗簋曼盘鲎塑圭鲎焦迨塞圈茎鎏瘗土亟盈型壁塞4国家干预的标准国家干预究竟要到一个什么样的“度”上，并没有一个准确的标准，这往往和一国的经济形势有关。根据形式特征，法律规则可以分为规范性规则和标准型规则。规范性规则的“假定”、“处理"和“后果"都是明确、肯定和具体的，而且是可以直接适用的。标准性规则的有关构成部分(事实状态、权利、义务和后果)不很具体和明确，往往需要根据具体情况和特殊对象加以解释和适用。经济法不同于传统法律强调规则性，而是偏重于法律标准的运用，这与经济法是调整国家干预行为有关，与人们预测未来的能力有关，也与经济法的目的和任务有关。以被称为“经济宪法”、“市场经济的基石”、“自由企业大宪章”的反垄断法为例，反垄断法在本质上是现代国家为弥补民法调整的不足而自觉地干预市场，以维护自由公平的竞争秩序和经济活力而产生的。同时反垄断法的政策性明显，因此它在很多国家往往被称为竞争政策法。在反垄断法里，黑白之间即合法不合法之间的明显区别往往是没有的，几乎全部都是昏暗不明的灰色区域。美国作为判例法国家，法院的有关判例也是反托拉斯法的重要组成部分。由于反托拉斯法的规定大多较为笼统，因此法院在审理案件所确立的带有一般性的原则和规则更具有特别的意义。例如，在判断某种行为是否触犯反托拉斯法时，美国法院在审判实践中形成了的两种不同的原则。一种是“合理原则”，按照这一原则来判断是否构成触犯反托拉斯法的行为，需要对行为的具体情况进行分析；另一种是“本身违法”原则，即某些行为只要发生就可以认定触犯了反托拉斯法，不需要对其具体情况进行分析。本身违法原则是针对严重触犯反托拉斯法的行为而制定的。由于适用这一原则时不需要进行复杂的分析判断，因而可以简化对有关案件的审理，有利于尽快地制裁性质恶劣、产生重大影响的违法行为。反垄断法受经济学理论和经济政策的影响越来越多，反垄断法作为对经济关系的法律调整，与经济学理论和经济政策本来就有密切的关系。在20世纪70年代以前，美国反垄断法主要受哈佛学派的影响，哈佛学派认为，市场结构决定市场行为，市场行为产生市场绩效。因此，反垄断法关注的重点不是企业行为，而是市场结构。20世纪70年代后，芝加哥学派则对美国的反垄断法产生深远的影响，该学派的主要观点在于：反托拉斯法的首要目标在于促进经济效益，应以此评价企业行为。从这点出发，芝加哥学派强调，对实施反托拉斯法的适当标准的分析重点，应从市场份额转向经济效益。受其影响，美国联邦司法部于1982年、1984年、1992年对合并指南坐了三次修改。同时，反垄断法的经济政策性决定了国家不同时期的经济政策对反垄断法的执行的宽严也有着重要的影响。例如，民主党的克林顿政府和共和党的小布什政府对微软垄断案就有着不同的态度。其他国家和地区的情况虽有差异，但在经济学理论和经济政策越来越多地影\n董塑丝壹堑墨苤茎塑±茎焦逾童垦茎堡鏖土塑盈型堑塞响反垄断法的立法和执行这一点上是有共同之处的。对宏观调控适度干预的诉求已成为当下宏观调控亟待解决的问题，宏观调控主体在制定和解释宏观调控规范的时候，对某些关键词的界定已成为决定宏观调控成败的阿克琉斯之踵。宏观调控行为多表现为立法行为，基于宏观调控本身具有一些应急性的特点，处理这种应急性需要干预者具有一种创造性思维，具备一种灵活的创新能力，不能仅仅依通常方式来解决问题，如果能依照常规的市场机制来解决问题，那么这些突发事件本身也就不能成其为“问题"了。正是由于强调创新精神，因此经济学中所称的相机抉择政策，体现在宏观调控行为上，就是很多具有裁量性、模糊性和概括性的“法律标准"规范的出现。以金融法为例，中国人民银行是我国的国家银行，负责维持货币的稳定并抑制通货膨胀。通货膨胀实际上的原因在于货币发行过多，使得单位货币的购买能力下降，表现为单个商品的价格上升。美国前总统福特称通货膨胀是“公众的头号敌人”。但是，在进行经济立法时，不能简单的、想当然的认为让中央银行严格控制货币的发行量就可以稳定物价、抑制通货膨胀并对经济发展产生促进作用，因为这样违背了另一个经济规律——菲利普斯曲线。1958年，英国经济学家菲利普斯用将近百年的数据验证了通货膨胀率与失业率之间的交替关系，即低失业率的年份往往有较高的通货膨胀率，而高失业率的年份往往有较低的通货膨胀，并将这一观点发表在其论著《1861--1957年英国事业和货币工资变动率之间的关系》。1960年，美国经济学家保罗·萨缪尔森和罗伯特·索洛发表的《反通货膨胀政策分析》也证明了美国经济存在这样的现象。这种失业率和通货膨胀的短暂交替关系，在经济学中被称为菲利普斯曲线。因此，如果不懂得菲利普斯曲线的规律，讲控制货币发行作为抑制通货膨胀的方法，往往会造成高失业率的恶果，从而对整个国民经济都产生不利的影响。\n董查丝鲞堡墨盘堂塑±鲎垡迨查圈室丛士亟盈型壁塞5国家干预的程序5．1国家干预程序的含义哈耶克认为经济法在实施和作用政府的干预行动时，首先应当考虑规则与程序的要求。“国家干预程序”作为一个学理概念，是相对国家干预经济的活动而言的，指国家干预经济的各种方式和步骤的总称。国家干预程序不同于诉讼程序，虽然两者在形式上有一些共同点，例如，都包括方式、步骤、时间和顺序等要素；都有程序的启动、程序的进行和程序的终结等环节构成，但实质上，两者有非常显著的区别：第一、启动方式不同。国家干预程序一般由享有干预权的主体依职权启动，即享有干预权的主体有权在法律规定的权力内，对应否干预、何时干预等问题自主做出决定；诉讼程序一般只能由享有诉权的当事人启动，审判机关一般不能依职权启动诉讼程序。第二，构造不同。国家干预程序通常表现为干预主体—干预受体这种“二元结构”。尽管在这种“二元结构”中，干预主体和干预受体的法律地位和性质可能因具体程序不同而发生变化，例如，行政机关有时是干预主体(在市场规制程序中大都如此)；有时可能又是干预受体，但不管怎样变化，国家干预程序的“二元结构”不会改变。而诉讼程序的结构是一种“三元结构”：原告、被告与审判机关。在这种结构中，原告、被告平等对抗、审判机关居中裁判。22国家干预程序也不同于行政程序。行政程序是行政机关行使行政权力，做出行政行为的程序。在现代社会，国家干预经济的职能主要由行政机关承担，基于此，学者有人认为，国家干预程序应当属于行政程序的范畴。虽然国家干预程序与行政程序有着极为密切的联系，例如，两种程序都有着极为密切的联系，例如，两种程序都有行政机关的介入；都属于“二元结构”程序，但二者的区别仍然是比较明显：第一，程序主体不同。行政程序的主体只能是行政主体，包括行政机关和法律、法规授权行使行政管理权的社会中间层等组织；国家干预程序的主体，顾名思义，是“国家"。因之，国家干预程序的主体，应包括行政主体、立法机关等干预主体。立法机关之所以成为国家干预程序的主体，主要原因在于：行政机关所采取的许多干预经济的措施，事先得经立法机关的批准或同意。例如，增税、减税是行政机关干预经济常用的有效手段，许多国家的法律规定，不管是增税还是减税，都必须取得立法机关的批准。再如，根据《德国经济稳定与增长促进法》(1967年)的规定：联邦政府在每年一月应向联邦议院和联邦参议员提交年度经济报告；联邦政府为了总体经济的平衡，而要采用宏观调控措施，诸如经济衰退时的补助性支出、超出《财政法》所授予的借款权限接受贷款等，必须向22参见王万华：《行政程序法研究》，中国法制出版社2000年版，第lO—13页。27\n萱叠丝鲞簋墨蠢堂塑圭堂焦迨塞垦茎堡廛土亟星型堑塞联邦参议院和联邦议院说明理由。显然，在德国，作为立法机关的联邦参议院和联邦议院是国家干预程序的重要主体。第二，程序的内容不同。行政程序涵盖行政主体为行政行为的所有程序，如国防行政程序、外交行政程序、教育行政程序、文化行政程序、体育行政程序、卫生行政程序，等等。法律上的行政程序，一般不包括国防行政程序与外交行政程序。尽管如此，行政程序的外延是较宽的。而国家干预程序，特指干预经济的程序，故国防、外交、教育、文化、体育等行政程序，都不属于国家干预程序之范畴。也就是说，国家干预程序的外延较窄。但国家干预有多种手段，既有行政的，也有法律的和经济的，且常常以后两者为主。通过行政手段干预经济的程序，自然属于行政程序；但将通过法律手段、经济手段干预经济的程序归于行政程序显然不妥当。因为在很多情况下，国家干预经济的法律是由权力机关制定的，权力机关制定法律的程序属于立法程序，而不属于行政程序。另外，为了宏观经济的稳定，行政机关在市场上买卖政府债券、外汇的行为，即所谓的公开市场操作，也应当属于经济手段，而非行政手段，相应的干预程序也不能归于行政程序之列。所以，国家干预程序与行政程序虽然在主体、内容等方面有部分交叉，但其区别也是客观存在的。5．2国家干预程序的分类国家干预程序多式多样，对其进行分类，有助于我们从不同侧面认识国家干预程序的基本属性。(一)宏观经济调控程序与微观市场规制程序这是根据国家干预的内容而作的一种分类。宏观经济调控程序简称宏观调控程序，指国家对宏观经济进行调控的程序。例如，国民经济和社会发展规划的制定程序；产业政策的制定和调整程序；开征新税种、停征既有税种、调整税率的程序；公开市场操作程序；等等。微观市场秩序程序简称市场规制程序，指国家直接对市场主体的行为进行规制，以维护经济秩序的程序。例如，许可程序；价格听证程序；调查程序；处罚程序；等等。两种程序各具特色。宏观经济调控程序具有以下特点：第一，宏观经济调控关系主要存在于权力机关与行政机关、此行政机关与彼行政机关之间。因此，宏观经济调控程序的主体相对而言比微观市场规制程序的主体复杂，即除行政机关以外，还包括权力机关。第二，宏观经济调控关乎社会整体利益。一旦宏观经济调控出现重大失误，全体国民都会遭受损失，在此意义上，宏观经济调控程序在国家干预程序中具有十分重要的地位。第三，宏观经济调控主要是通过价格、汇率、利率、税率等经济杠杆，对社会商品或服务的总供给与总需求发生影响，而不直接对市场主体的行为，或者说对市场主体的权利产生直接影响。微观市场规制程序具有以下特点：第一，微观市场规制产生于行政主体与行\n堇叠丝鲞簋曼苤茎塑±茎焦迨童鸯茎垫瘗土亟垂型堑塞政相对人之间，因此，微观市场规制程序是以行政机关为主体的程序，权力机关不是微观市场规制程序的主体。作为微观市场规制程序主体的行政机关，指那些依法具有执法权力的行政机关，如工商行政管理部门、质量技术监督部门、金融监管部门、卫生行政管理部门等；此外，经法律制定或行政机关授权享有行政执法权的行业协会或其他社会组织，也可成为微观市场规制程序的主体。第二，微观市场规制直接指向市场主体的行为，且规制行为对市场主体具有刚性约束力，因而，微观市场规制程序直接关乎行政相对人的具体权益。(二)内部干预程序与外部干预程序这是根据国家干预措施的作用对象所作得一种分类。内部干预程序，指干预措施的作用对象仅限于行政主体，对行政主体意外的主体没有直接影响的程序。在这种程序中，无论是干预主体，还是干预受体，都是行政机关。以美国的公开市场操作为例。联邦公开市场委员会和纽约联邦储备银行公开市场操作室，分别是该国公开市场操作之决策机构与执行机构。两机构各有其职权及行使职权所需之内部程序。决策机构制定公开市场操作的政策，须按以下程序进行：(1)会议前准备。主要是提交3份报告，一是经济分析报告；二是货币分析报告；三是地区经济分析与报告。(2)总结与回顾。主要是讨论并通过上次会议的政策纪要，听取外汇市场操作室经历与公开市场操作室经理的操作汇报并予表决通过。(3)经济分析与预测。先由理事会工作人员对经济状况进行分析与预测，对经济分析报告进行总结性发言，经讨论后由委员会对经济发展进行总体评述，提出有关经济增长、通货膨胀及就业率的展望。(4)确定较长期的货币政策目标。在对货币进行分析和经济分析与预测的基础上，根据货币供应量、信贷的当前状况和发展趋势，对较长期的货币政策提出目标，并在每年的2月和6月的会议上分别对本年度和下年度货币和信贷增长提出量程。(5)在理事会评述、委员会讨论的基础上，确定短期政策目标。提出至下次会议期间公开市场操作的指导原则，即制定政策指令。23很明显，在公开市场操作中，干预措施的主体都是行政机关或其内部机构。内部干预程序并不涉及公民、法人或其他组织等市场主体的具体利益，因此，在大部分情况下，公民并不知晓政府干预的内部程序规则。除上述所谓的内部干预程序外，其他程序都可归入外部干预程序之中，具体包括两种情况：一是行政机关对市场的干预程序；二是权力机关对行政机关的干预程序。由于外部干预程序与公民、法人或其他组织的利益关系非常密切，而且公民、法人或其他组织往往是外部干预程序的当事人或参与者，因此外部干预程序具有较强的公开性。(三)立法干预程序与行政干预程序23参加陈晓：《中央银行法律制度研究》，法律出版社1997年版，第379—380页。29\n董鳌丝鲞鳗墨盘堂塑±茔焦迨塞圈茎垫廛土亟盈星!!壁塞这是根据国家干预经济的方式所作的一种分类。立法干预程序，指立法机关通过制定法律文件的方式对经济进行干预的程序，实质上就是立法程序。在现代市场经济条件下，国家要对某项经济活动或某一经济领域进行干预，首先要立法。这既是依法治国方略在经济领域中的体现，同时也是国家干预经济的一种重要方式。立法之所以会成为国家干预经济的重要方式，是因为立法可设置强制性规范来直接约束市场主体的行为，可通过改变市场主体经营成本与收益的方式间接改变经营者的行为。应当说，在西方主要的资本主义国家，国家对经济的干预，首先是通过立法的方式来实现的。譬如，20世纪80_-90年代，英美两国对自然垄断行业的管制改革，就是采取先立法、后改革的方式进行的。显而易见，任何次级(宪法、法律、法规、规章等)、任何形式(法的创制、修改与废除)的立法，都应经过立项、起草、审查、决定、公布等步骤，有些直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的立法，或专业性、技术性较强的立法，立法机关还应举行听证会，召开专家座谈会。这就是所谓的立法干预程序。立法干预程序中既有宏观调控程序，也有市场规则程序；既有内部干预程序，也有外部干预程序。行政干预程序，指行政机关通过具体行政行为对经济活动进行干预的程序。工商登记程序、行政许可程序、调查程序、行政处罚程序、行政征税程序、价格听证程序等都属于行政干预程序的范畴。与立法干预程序不同，行政干预程序的当事人，一定有一方是从事经济活动的公民、法人或其他组织。由于行政干预程序直接关系到公民、法人或其他社会组织的理由，因而，这种程序具有较强的公开性。5．3程序在国家干预中的作用“现代社会太注重结果而给程序的却是太少的关注。程序的意义无论是在思想领域还是行为领域都没有得到应有的重视。”24美国学者萨默斯的这一论断，用于描述当前学者对国家干预问题的研究现状，是非常贴切的。长期以来，学者们对国家干预问题的关注，集中于国家应不应该干预经济、应该干预什么、怎样干预，即国家干预的范围和干预手段等问题上，而对国家干预的方式和步骤，即干预程序问题，却较少给予关注。其实，国家对经济的任何种类的干预，都必须经过一定的程序才能实现。譬如，制定一部干预经济的法律文件，至少要经过起草、修改、公布等阶段。这些阶段就是国家通过立法对经济进行干预所必须经历的程序。没有这些程序，法律性文件就不可能产生出来。再如，要禁止企业或企业联合组织限制竞争的行为，就必须持有该企业或企业联合组织限制竞争的证据。而要获取充分的证据，就必须进行调查；调查是国家对限制竞争行为进行干预时所必经的程序。显然，即使24转引自杨寅：‘中国行政程序法治化一法理学与法文化的分析》，中国政法大学出版社2001年版，第37页。30\n董鳌丝叠堡墨叁茎塑±鲎焦迨查垦茎垫鏖主亟垦型壁塞在国家干预经济的范围已经非常明确的情况下，程序也是不可或缺的。而现实情况是，国家干预经济的范围并非确定不变。由于现代社会的经济形势变幻难测、利益关系错综复杂，哪些领域需要干预、哪些领域不需要干预以及什么时候干预，并不如学术著述所论述的那样一目了然。相反，必须经过反复调查、充分论证才能确定。所以，无论是干预范围的确定，还是干预目标的实现，都离不开干预程序。有学者提出：“适当的程序时常会比实际目标有关的的实体原则更为重要。"25在国家干预问题上，确实如此。因为，在实际经济生活中，人们很难对国家干预经济之目标是否实现做出精确判断。首先，对国家干预之价值目标，人们有各种不同的理解和认识，例如，有人认为是效率，有人认为是公平，还有人认为是公平和效率的统一。既然人们对国家干预之价值之目标这种基础性问题尚难达成共识，那么，对国家干预目标是否已经实现这种更为复杂的问题，自然不能做出明确判断。其次，人类经济活动由许多关系错综复杂的要素构成，对其中任何一个要素的干预，都可能使其他经济要素发生变化，此所谓“牵一发而动全身”。而在一个政府部门往往只能对其中的一个或几个因素进行干预。因此，即使在干预目标已获一致认同的情形下，国家干预也需要几个政府部门的协调与合作。第三，虽然人们在理论上能将需要国家干预的领域进行条分缕析的陈述，但在实践中要对需要国家干预的经济行为进行准确的判断并能对症下药，是不现实的，因为毕竟人类认识客观规律的能力非常有限。基于此，任何政府、任何个人都不能保证某种干预行为就一定能获致某种人们可欲之结果。第四，既然我们很难确定一个客观的标准来判断国家干预是否已达到目标，那么，我们也很难判断国家干预行为的正义性，也就很难通过实体法的形式约束国家的干预权力。显然，在国家干预中，我们还需要采取一些措施，协调各种利益集团的利益，协调国家各个部门的干预行为，规范国家干预经济的权力。这些措施，主要是程序方面的措施。可见，程序在国家干预中具有非常重要的作用。具体可从以下几个方面予以阐述：一、促进经济民主经济民主的含义十分含糊，不同的学者对之有不同的理解。有学者认为，经济民主的基本内涵至少应包括以下要点：(1)市场主体自主。指市场主体相对于交易对象、竞争对手、规制主体和调控主体，能根据市场信息和预期在法律允许的范围内作出自由选择而不受相关主体的限制。(2)利益共享。即各利益主体都能从利益共同体中平等地享有经济发展的机会、财富、权力(利)。(3)合作参与。即利益相关主体共同参与经济过程。(4)结构均衡。包括发展、公平与安全的均衡；市场机制与政府干预的均衡；国家利益、社会利益和个人利益的均衡；25杨寅：《中国行政程序法治化一法理学与法文化的分析》，中国政法大学出版社2001年舨，第40页。3l\n董叠丝壹煎墨蕉生塑圭鲎焦迨童垦茎垄廛主塑盈型壁塞授权与控权的均衡；公权与私权的均衡；权利与义务(责任)的均衡，等等。26经济民主作为一个相对独立的社会价值目标，‘已经引起世界各国学界与政界的广泛关注和重视。但是，随着现代科学技术的日益发展和企业规模的不断扩大，消费者个体或中小企业争取、维护经济民主的能力相对而言趋于弱化；在现代经济生活中，处于强势地位的经营者制定的限制消费者权利的格式合同越来越普遍；垄断企业凭借自身优势支配地位排斥、限制中小企业竞争的行为时有发生；失业的威胁犹如一只拦路猛虎，使雇员难以与其雇主进行真正平等的对话。基于此种现状，促进经济民主，保障消费者、中小企业和劳动者等弱势群体的权益，就成为现代社会国家干预经济的重要任务之一。国家对经济民主的保障，首先是通过立法干预来进行的。其基本措施就是通过立法、界定各类经济关系参与者得权利与义务，确保弱势群体在经济活动中的平等参与权利。针对现代市场经济中出现的中小企业同垄断企业在竞争中的机会不平等问题，许多国家制定了反垄断法和中小企业促进法。反垄断法对垄断企业的经营活动，包括产品或服务的定价、企业并购等作了许多限制，并赋予国家建立反垄断执法机关的权力，对垄断企业违反反垄断法的行为进行规制。中小企业促进法规定国家应建立扶持中小企业的政府机构，以便在资金、技术、税收等方面扶持和帮助中小企业，以提高中小企业同巨型企业竞争的能力。针对消费者在与经营者进行商品交易或接受服务时，其权益经常受到经营者侵害这一问题，现代各国制定了消费者保护法，赋予消费者安全权、知情权、公平交易权、选择权、受交易权、结社权、人格尊严权和索赔权等多项权利，为经营者设置了一些特别的强制性义务，并设置相应的政府机关负责消费者保护法的实施。针对传统公司治理中普遍出现“内部人”控制，损害小股东利益、债权人利益和劳工利益的现象，许多国家对传统的公司法进行了修正，建立了现代公司治理结构，赋予小股东、劳动者、甚至债权人、消费者参与公司管理或决策的权力。这些干预措施，通过为相关市场主体设置实体性全力或义务的方式，保障了市场主体的经济民主权利，对于促进经济民主的实现具有显著意义。然而，国家干预是一把“双刃剑”，他在促进经济民主的同时，也有可能对经济民主造成损害。首先，经济民主并不是国家干预的唯一目标，而仅仅是国家干预经济的目标之一。除经济民主外，国家干预经济的目标还有经济公平、经济效率、经济安全等。这些目标从长远观点来看，从总体上看具有统一性，但在短时期内，在某些具体情况下，又是相互冲突的，从而可能出现国家为了追求其他目标，如为了促进经济效率而牺牲经济民主价值的情况。其次，即使国家所采取的干预措旌的直接目的是为了促进经济民主，也不能确保经济民主必定得以实26参见王全兴：‘经济法基础理论专题研究》，中国检察出版社2002年版，第235—237页。32\n萱叠丝盎匿丕叁茎塑主芏焦逾墨璺茎鎏廛士亟盈型堑塞现。毕竟，国家同普通人一样，也是理性有限的主体，它无法对自己采取的干预措施究竟是促进了经济民主，还是妨害了经济民主这类问题做出准确判断。此外，在国家干预经济的过程中，还经常出现政府部门为了自身利益最大化而损害公民利益、企业利益或社会公共利益，损害经济民主价值的情况。譬如，在我国改革开放过程中出现的行政垄断，也是一种国家干预，但这种干预与国家促进经济民主的目标完全背道而驰。因此，要促进经济民主，除了国家要对市场经济的行为进行干预外，对国家干预市场的行为也要进行干预，这是现代市场经济条件下经济民主价值得以实现的至关重要的环节。在理论上，对国家干预经济的行为，既有实体上的干预，也有程序上的干预。对国家干预经济的实体性干预，就是界定国家干预经济的权力范围。由于现代经济活动至为复杂，国家必须拥有相当的自由裁量权，才能灵活应对变动不居的经济形势，因此，对国家干预经济的实体性限制主要是原则性限制。易言之，通过实体性干预来限制国家权力具有很大的局限性，对于国家干预权力的限制主要应从程序上进行。“程序的规则之所以重要，正是由于在实体法上不能不给予行政机关巨大的权力的缘故。’’27二、保障经济公平“公平问题是一个人类价值问题，是人类的一个恒久追求，是政治社会中所有价值体系追求的一个最高目标。一切社会规范形式，诸如政治规范、经济规范、法律规范、道德规范、宗教规范，等等，都将公平作为重要的价值内容和价值目标。就经济公平而言，一般可以分为形式公平和实质公平。民法研究更多的是形式公平：经济法研究更多的是实质公平。任何一种社会分配都离不开一定的分配过程与方式，或者说分配程序。分配程序是否公正，直接关系到分配结果是否公平。美国哲学家罗尔斯以分蛋糕为例对此做了生动说明：为了保证蛋糕完全均等地分发给数人，必须规定动手切蛋糕的人最后领取自己的一份。在现代社会，社会关系错综复杂，人们在何为结果公正这种问题上很难达成共识。缘于此，人们对分配公平的关注重心逐渐由结果公平转向程序公正层面：只要分配程序是正义的，即使分配结果对己不利，也愿意接受。国外一些心理学的研究成果为此提供了相关佐证。美国学者泰勒曾于1987年对芝加哥居民做了一次抽样调查。在对有关法律制度的652份被调查人德回答中，泰勒对程序公正与结果公正问的关系做了一次检测。结果显示：当程序不公正时，调查对象对法律权威的态度很消极；而当程序显示公正的时候，调查对象对法律权威的反映不仅是积极的，而且没有太在意结果的满意与否。易言之，即使法律制度产生了使受调查者不满意的结果，公正程序却减轻了他们对法律权威本身的消极态度。泰勒同时还发现公正程序的影响力纵然在那些获得满意结果的27王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第152页。33\n萱鳌丝鲞煎丕苤鲎亟±茔焦迨童垦窒垂瘗主亟盈型塑塞被调查人之中也很明显。28由此观之，程序正义不仅仅是保障经济公平的重要手段，同时还是经济公平的不可或缺的内容。国家干预经济的重要原因之一，乃在于自由市场经济将不可避免导致“富人家喂猫的牛奶恰是穷人家的孩子生存所必须的”这种贫富两极分化的现象。因此，促进包括分配公平在内的经济公平，也是国家干预经济之重要目标。国家对经济公平的促进，主要是通过建立转移支付制度、累进所得税制度和社会保障制度等措施来实现的。那么，国家为促进经济公平而刻意采取的这些干预措施，是否就意味着与经济公平并行不悖呢?显然不能这样认为。首先，经济公平是一个主观性极强的概念，不同的利益主体对经济公平的内容有不同的理解和判断标准。其次，国家干预经济的价值目标，并不是单一的，而是多重的。第三，有权力的人在没有外在约束的情形下，往往容易滥用权力。在国家对社会财富的再分配权力没有收到约束的时候，可能会出现贪污、挪用社会财富如社会保障资金的情况，这种情况也是与经济公平目标背道而驰的。综上，促进经济公平是国家干预经济的重要目标之一。但是，由于经济公平具有极强的主观性，且有时会与国家干预的其他重要目标如经济民主、经济效率等发生冲突，因此，现实中并不存在一个普世的、精确的和客观的评价经济公平的标准。基于此，现代社会的人们对经济公平的关注，不再局限于国家分配结果一端，而是对分配过程也非常重视；在某些情况下，对分配过程的关注甚至超过了对分配结果的关注。因此，我们可以认为公开、公正的干预程序，有助于促进经济公平目标之实现。三、提升干预效率效率反映的是投入与产出之间的比例关系。无论是在给定的投入下获得更多的产出，还是在给定的产出下耗费较少的成本，人们都认为是有效率的。根据效率的基本含义，干预效率体现为干预投入与干预产出之比率。干预投入，即国家干预经济所耗费的各种资源，如干预经济的立法支出、行政管理支出等。干预产出，主要指国家干预经济目的的实现程度，如经济民主与经济公平的水平、国民生产总值的增长幅度，等等。如果干预投入较少，而干预产出较大，则国家干预是有效率的；反之，则是低效率的或是无效率的。不过，这里所论述的干预效率，并非指干预投入与干预产出的比率，而主要是指国家干预经济所带来的资源配置效率的提高，它与干预投入没有太大的联系。如果一个行政机关在给定的投入下完成了很多工作，那么，该行政机关是有效率的，但人们不能认为政府在给定的投入下对经济领域采取了许多干预措施，也是有效率的干预。因为，政府对经济的干预不是越多越好：相反，经验与理论分析都表明，在大部分情况下，政府的28杨寅：‘中国行政程序法治化一法理学与法文化的分析》，中国政法大学出版社2001年版，第42页。34\n董叠丝鲞煎丕苤兰塑±茎垡逢塞璺窒垫廑土亟盈型堑塞过度干预对经济的发展是有害的。干预程序对干预效率的提升，可以从两方面来看：(1)干预程序是获取干预效率的有效制度保障。在美国的干预程序制度中有一种政府规章经济分析程序。这种程序由美国总统福特提出，它要求受总统管辖的政府机关在制定重大法规之前，必须要向相关机关汇报执行该法规可能得到的效益。这种要求此后得到了不断的深化。卡特总统创造了一个政府规章分析检查团，这个团由经济顾问委员会的主席挂帅，每年检查10_．20个已通过的主要政府规章的经济影响。卡特政府认为，要求政府机构用数字来证明收益超过成本将作为一个限制新政府规章的约束条件。这种要求在里根政府时期达到非常高的程度。通过行政命令，里根总统要求对政府规章的影响分析作为政府规章发展过程的一个组成部分，以代替仅仅是事后的判断。根据行政命令，所有建议的和最终的政府规章在联邦登记处颁布之前，至少在60天时间内必须呈报白宫管理和预算办公室审查。制定规章的政府机构必须确定其新规章中的一些主要的规章，并随同其建议一起把规章的影响分析呈报给白宫管理预算办公室。(2)从程序与效率的一半关系层面考察，合理的干预程序也具有提升干预效率之功效。关于程序与效率的关系，行政法学界作过较多研究。除少数学者认为行政程序会降低行政效率之外，大多数人认为，公正的程序有利于效率的提高。例如，我国行政法学者王名扬教授认为：“在程序法上规定一些限制，当然是对行政机关的活动制造了一些障碍。看起来是妨碍行政效率。实际上，自然公正原则防止行政机关的专横行为，可以维护公民对行政机关的信任和良好关系，减少行政机关之间的摩擦，最大限度地提高行政效率。”29行政程序之所以提高行政效率，主要原因在于，公正程序中所特有的参与机制，一方面，有助于行政机关正确认定事实；减少行政程序中的错误成本；另一方面，程序公正所体现的民主、公正精神，加强了相对人对行政机关的信任，减少了行政过程中的障碍及事后提起行政争议韵可能性。沿着行政程序能提升行政效率的一般思路，可以对干预程序提升干预效率的理由作进一步的阐述。在现代市场经济条件下，为了促进资源的最优配置，国家对经济的实体性干预，一般是在两个层面中进行的：一是微观层面的干预，主要是对市场主体的竞争行为进行规制，目的在于维护有效率的竞争机制：二是宏观层面的干预，主要是对经济总量进行调控，目的在于促使经济持续增长、物价稳定、充分就业和国际贸易收支平衡。无论哪一个层面的国家干预，都离不开相应的干预程序。首先，只有对竞争中的程序正义加以保障，效率的价值和最优化利用才会是合理的和可以考虑的。这是因为，经济活动的最高目标应该是促进社会29王名扬：‘英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第152页。35\n董鳌丝盎鳗丕盘堂塑±鲎焦迨塞圉茎堡廛土亟盈星4壁塞生产力的提高，增加社会财富和发扬人文精神。如果程序的正义性被忽视，在市场活动中，人们只会鼓励去成为“极限功利者”，进而引发不良竞争与垄断。\n董鳌丝壹簋墨盘茎塑±堂垒迨塞虽室鎏鏖±塑盈型壁塞结论经济法的固有特点在于，它与国家直接参与社会再生产过程、对经济进行干预和调控紧密相关。因此，经济法学的首要任务，就是要研究如何以法的规范来配合国家干预经济。我国是由高度集中的计划经济转向市场经济，政府管得太严、管得太死严重束缚了经济发展的活力，在社会主义市场经济发展的大潮中和国际经济一体化的大环境下，我们要顺应市场经济发展的要求和时代的趋势，政府不该管的就要坚决的放，同时充分发挥第三部门的作用。因为经济法的法律法规多为标准性规范，因此国家干预的活动应当在法定范围内选择适当的立足点。此外，适度干预更体现在严格遵守程序上，程序法治化是中国经济法制现代化的客观要求和必然结果。适度干预应当是国家干预追求的最高原则。\n参考文献期刊：[1]蒋悟真、詹国旗：《现代经济法基本原则的梳理与提炼》。载《江西财经大学学报》，NO．4，2010．[2]陈云良：《谨慎干预一经济法的现代新理念》，载《法商研究》，2001年第3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