中国开发利用湄公河水资源的国际法问题研究 43页

硕士学位论文中国开发利用湄公河水资源的国际法问题研究THEISSUEABOUTMEKONGRIVER'SDEVELOPMENTANDUTILIZATIONINCHINA杨盼哈尔滨工业大学2013年6月\n中图分类号：DF991学校代码：10213UDC:341密级：公开法学硕士学位论文中国开发利用湄公河水资源的国际法问题研究硕士研究生：杨盼导师：王宏伟副教授申请学位：法学硕士学科：国际法学所在单位：法学院答辩日期：2013年6月授予学位单位：哈尔滨工业大学\nClassifiedIndex:DF991U.D.C.:341DissertationforMasterDegreeinLawTHEISSUEABOUTMEKONGRIVER'SDEVELOPMENTANDUTILIZATIONINCHINACandidate:YangPanSupervisor:ViceProf.WangHongweiAcademicDegreeappliedfor:MasterofLawSpeciality:InternationalLawAffiliation:SchoolofLawDateofDefence:June,2013Degree-Conferring-Institution:HarbinInstituteofTechnology\n哈尔滨工业大学法学硕士论文摘要湄公河是南亚地区一条非常重要的跨境河流，流经六个国家，有着丰富的水能资源与生物、旅游资源。在水资源与能源日益紧张的今天，湄公河的开发与利用显得尤为重要，关系到沿岸国家的能源安全与国家安全。但在实践上，系统和有效的的法律机制对湄公河的保护，还没有形成和确立。通过研究湄公河现实层面的法律矛盾和问题的分析，我认为研究建立一种法律合作机制是十分必要的。在湄公河问题上，1995年的《湄公河协议》是沿岸四国现有的可参考适用的法律文件，这个协议初始形成了一个各国开发利用湄公河的国际法的法律文件。湄公河流域国家在近些年形成了自身的合作法律机制，中国逐渐参与进来。研究这一问题的理论意义是提升我国跨境河流水资源利用开发的法律体系，从国际法的角度提出相应的法律建议。实践意义是解决区域争端矛盾，我国与周边国家跨境河流水资源的开发利用，国际法是调整规范各国水资源保护的有力武器。通过国际法的方式解决争端，给我国政府提供解决湄公河水资源开发利用的法律依据。基于对中国参与湄公河开发法律机制的研究，可以发现中国在开发利用国际河流中存在诸多法律问题，如在立法层面上的缺失，保障措施上的缺位，以及相应管理部门的缺乏等。通过分析可得出，中国在面对与处理国际河流开发上面，应当遵循国际法的原则，如维护尊重国家主权的原则。论文对中国开发利用湄公河的现状进行分析，发现我国与湄公河流域国家在开发利用水资源方面存在着矛盾与冲突，中国应当在国内立法层面以及国际立法层面加以完善。同时也应当与湄公河流域就法律问题进行磋商与合作，达到合作共赢的目的。关键词：国际河流；法律合作机制；湄公河协议-I-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文AbstractMekongRiverisaveryimportanttrans-boundarywaterinSouthAsiaregion,flowingthroughsixcountries,withabundantwaterresourcesandorganictourismresources.AsnowadaysitisofimportantsignificancetodevelopandutilizeMekongRiver,especiallyinthecaseofenergyshortage,whichiscloselyassociatedwithenergysecurityandnationalsecurity.However,inpractice,asystematicandeffectivelegalmechanismhasnotbeensetupinmanycountries.Accordingtotheanalysisofthecontradictionandreality,Ithinkitisnecessarytosetupalawcooperationsystem.Inpractice,therearemanyrelatedconflictsabouttrans-boundarywaterintheworld.OneoftherelativematuresolutionsisthemodelofhowthetencountriesinRhinedevelopandcooperateaboutRhine.OntheissueofMekongRiver,MekongProtocolin1995isamaterialthatthefourcoastalcountriesmayreferto.Inrecentyears,MekongRiverhasitsownCooperativeLegalMechanism,andgraduallyChinaisparticipatinginit.TheCooperativeLegalMechanismofinternationalriversisbeingfurtherassumedandformed.ThetheoreticalsignificanceofthisissueistoperfecttheCooperativeLegalMechanisminthisfield,andtoprovidesomerelativelegalsuggestions.Anditspracticalsignificanceistosolveregionaldisputesandcontradictions,andtoprovidelegalsolutions.BasedontheanalysisaboutChinaparticipatingthedevelopmentofMekongRiver’sLegalMechanism,wecandiscoveranddiscussmanylegalissuesindevelopingandutilizinginternationalriversforChinafromthespecialtothegeneral,suchasthelackinlegislationlevel,thevacancyofprotectionsandthedeficiencyofcorrespondingmanagementdepartments.Accordingtheanalysis,Chinashouldfollowtheprincipleofinternationallaws,suchastheprincipleofesteemingthestatesovereignty,ofnotcausingsignificantharm,offairandreasonabledevelopmentandprinciple.Basedonthatattitude,Chinashouldovercomedifficultiesandsolvetheexistingproblemsofinternationallaw.Ononehand,Chinashouldmakesomeprogressandestablishmentininternallaws.Ontheotherhand,ChinashouldstrengthenthecommunicationandcooperationwithcountriesinMekongriverbasin,toreachtheprotectionoflegalaspectforawin-winresult.Keywords:trans-boundarywater,bindingforce,MekongProtocol-II-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文目录摘要.................................................................................................................................IABSTRACT.....................................................................................................................II第1章绪论....................................................................................................................11.1课题来源及研究的背景和意义...................................................................11.1.1课题来源...............................................................................................11.1.2课题研究的背景和意义......................................................................11.2国内外研究现状及分析.................................................................................21.2.1国外研究现状.......................................................................................21.2.2国内研究现状.......................................................................................31.2.3国内外研究现状分析...........................................................................41.3主要研究内容..................................................................................................41.4研究方法..........................................................................................................51.5本章小结..........................................................................................................5第2章中国开发利用湄公河的现状与问题.............................................................62.1引言...................................................................................................................62.2水资源问题日益突出.....................................................................................62.2.1非传统安全与水资源安全..................................................................62.2.2国际河流水资源的开发利用..............................................................82.3湄公河的水资源冲突...................................................................................122.3.1湄公河的水资源概况.........................................................................122.3.2中国对湄公河水资源的利用............................................................132.4本章小结........................................................................................................14第3章中国与湄公河法律合作机制........................................................................153.1引言.................................................................................................................153.2不同时期湄公河流域的合作机制..............................................................153.2.1湄公河合作初始阶段.........................................................................153.2.2湄公河调查委员会的形成................................................................163.2.3湄公河临时委员会的发展................................................................183.3后冷战时期湄公河水资源合作..................................................................203.3.1四国谈判与协议的签订.....................................................................203.3.2中国参与湄公河法律合作.................................................................213.4建立湄公河合作法律机制的构想..............................................................21-III-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文3.4.1合作法律机制的模式..........................................................................223.4.2合作法律机制的框架.........................................................................223.5本章小结..........................................................................................................24第4章中国参与湄公河开发的法律建议............................................................244.1引言.................................................................................................................254.2中国参与湄公河开发的法律问题..............................................................254.2.1开发利用的立法缺失..........................................................................254.2.2相关法律保障措施缺位.....................................................................264.3中国开发湄公河的法律建议.......................................................................274.3.1立法中应遵循的原则.........................................................................284.3.2完善开发湄公河的立法....................................................................284.3.3加强流域国国家法律合作................................................................294.4本章小结..........................................................................................................30结论..........................................................................................................................31参考文献.......................................................................................................................32哈尔滨工业大学学位论文原创性声明及使用授权说明.......................................35致谢..........................................................................................................................36-IV-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文第1章绪论1.1课题来源及研究的背景和意义1.1.1课题来源“湄公河惨案”是近日来的一个新闻热点词汇之一，这把我们的关注吸引到中国与东南亚国家的关系与局面来上。作为法律学生，在看到新闻事件和一些列政治外交事件时不禁联想到深层次的国际法层面上的问题。中国与东盟各国有着密切的地理联系史渊源，也有着诸多国家利益纷争点，其中一个重要的矛盾是有跨境河流水资源的利用和开发所引发的。由于中国特殊的地理环境与位置，中国是很多条跨境河流的上游国，中国开发利用跨境河流水资源的过程中难免要与其他国家产生矛盾。一方面，对于中国而言，水资源的利用和保护关系，是关系到各国家利益的，而应受到各国的关注；另一方面来看，在国际社会的层面中又有“中国水威胁论”的声音传出，这在一定程度上能反应出在处理国际河流水资源的问题上存在一定法律缺失。所以我想从国际法的层面，以湄公河水资源的开发利用为例子进行研究和探讨，从而分析研究中国在国际河流水资源开发利用和保护合作法律机制。我的这个想法在与导师讨论后也得到了同意。1.1.2课题研究的背景和意义1.1.2.1研究背景研究背景：近来年，跨境河流水资源争端越来越多也越来越激烈，跨境河流的水资源冲突还具有复杂性和影响多重性的特点，因此这个冲突已经成为影响地区安全与稳定的重要因素。在世界范围内的国际性河流中来看，中国在湄公河流域的水资源冲突与合作，是非常典型的分析案例。纵观湄公河沿岸，流经的国家都是一些发展中国家，经济贫困人口增多与发展需要使得水资源的开发利用关系到各国的命脉，也使得水资源缺乏这个问题日益严重。湄公河沿岸国家因为对于湄公河的开发利用而引发的冲突持久而又复杂，而中国与东盟相关国家对此没有建立一个有效的法律机制。所以研究中国与湄公河流域国家水资源利用保护的法律问题有着重要的理论意义和实践意义。1.1.2.2研究意义理论意义：从当前来看，关于合作保护国际河流的法律机制尚未建立，基本框架的搭建也处于刚刚起步阶段，从理论规定到实际行动之间有相当长的一-1-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文段路要走，必须全面系统地构建相关机制，力争为合作的开展提供基本保障，这篇论文对此方面的研究有利于学术视野的扩展，完善这一领域的法律体系的总体规划性以及完整程度，在此基础上还可以分析出其中的国际法问题以及提供相应的法律建议。实践意义：水资源是国家生存与发展的基础，如今的水资源越来越紧张，国家之间在未来的斗争一定会围绕水资源来进行，可能会对地区之间的稳定产生不利影响。本文之所以湄公河流域的水资源冲突与法律合作机制进行分析，主要有以下几个方面的原因：第一，水资源安全是一项非常重要的国家安全内容，了解湄公河沿岸国的水资源政策及其机制的内涵，有助于进一步理解非传统安全问题内涵及其影响，进而促进中国与东盟的良好合作与区域安全。第二，对于中国与东盟相关国家水资源的问题解决用国际法的原理进行分析，从而构建法律合作机制进行解决，这可以给中国提出相应问题上的国际法建议和构想。第三，中国是湄公河沿岸国之一，通过对湄公河水资源冲突与合作的例子的研究得到的现实意义，也可以促进我国相关国内立法的完善。1.2国内外研究现状及分析1.2.1国外研究现状谈到国际河流水资源冲突的原因,学者们一致认为,根本原因是各国都注重维护本国的利益。汉斯•摩根索(HanSJ.Morgenthau)是国际知名现实主义者，他认为世界是一系列带有政治性的国家构成的，国家利益是政治的关键性词语。从实质来看，掌控国际河流的水资源是国家生存权利的实现，因为水是一项基本的国家权利，或称生存或死亡，关系到了每个国家的核心利益，特别是在水资源缺乏的地区。受民族问题、宗教问题、历史问题以及其他方面问题的影响，国家之间的水资源冲突日趋激烈。针对水资源以及自身安全的维护等问[1]题，国家对军事力量的使用是引发地区冲突和矛盾的重要因素。来自于美国的学者阿肖克•斯温(AshokSwain)认真分析和研究了水资源冲突现状，研究过程所涉及的河流包括：南亚、恒河、印度河、中东和北非的底格里斯河与幼发拉底河河流，尼罗河，东南亚的湄公河，撒哈拉以南非洲赞比西河和其他河流。他所得出的结论是近些年来气候变化和增加全球变暖，加剧了跨境水资源冲突的现状。基于跨境水资源冲突的复杂性，所有当前跨界河流水冲突解决还处于初级阶段。要想有效解决国际之间的水资源冲突问题，必须加强国际之间的交流合作，建立完善的对话机制和合作机制，尤其是国家之间[2]要互相信任，这样才能更好地实现国际河流的可持续开发和利用。-2-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文1.2.2国内研究现状国内对于这方面的研究有三个方面，一方面是对水权理论的研究，另一方面是对于国际河流开发利用与可持续发展方面的研究。还有一方面，结合了理论与中国与湄公河流域水资源开发利用，以及对于实践的探讨，结合这几点研究而建立合作机制的方法。以下是具有代表性的学者的相关理论：蔡守秋先生对水权理论进行了诠释，他认为关于国际河流的开发和利用的相关法律文件并不健全，从世界范围来看，国际河流的可持续开发和管理通常先建立国际管理机构。贾生元教授在蔡守秋水权理论的基础上进一步研究后，认为任何国家行使自己的主权和水权的前提条件是不能对其他国家的主权和[3]水权造成任何的侵害，该权利实现必须建立在保证整个流域利益的基础上。以曾文革教授为代表的学者对国际河流的开发和利用问题做了深入而全面的研究，他们认为保护河流属于水权的重要内容，即“义务保护权”，也叫做“责任保护权”，当前尚未建立专门的管理机构，没有制定保护措施，应该通过法律途径来解决。他们认为，在国际河流的可持续开发问题中，应当根据对内和对外两种情况分别遵守不同的原则。对外所坚持的原则是“维护本国主权不受侵害，并对其他国家主权表示尊重”、“使用要公正合理”以及“不产生严重损害”；对内所坚持的原则是“可持续发展”，将落后的“经济优先”原则彻底摒弃。以胡辉君为首的学者观点是，可持续开发和利用国际河流中所坚持的原则应该包括如下几点：不造成重大损害原则，公平合理使用原则和国家主权原则。国际河流的水权不是全部主权，一个国家只有其一段或一部分主权，协调管理流域、分支流域或某一河段的水资源。国家之间要建立稳定和谐的合作关系，保证国际河流的可持续开发，最终实现经济的可持续发展，为国家安全提供基本保证。此外，何艳梅女士在国际合作中关于使用和保护河流基本的问题上提出了收集搭建相应框架的观点，她认为关于国际上水资源的使用和保护问题，应该从收集信息、交换信息、成立专门的流域机构、合规审计以及和平手段解决国[4]家之间的矛盾等七个角度出发，建立起稳定的国际合作关系。陈丽晖等人通过澜沧江-湄公河流域的利益冲突研究，认为其中最为重要的核心因素是上游沿岸国家和下游沿岸国家之间的利益协调。他们认为在协调澜沧江-湄公河沿岸国家利益关系时，可以通过制定协议和相关规定来解决国家之间的争端。尽管澜沧江-湄公河流域国家由于水量、水质和环境问题影响，但还是希望中国将加入湄公河委员会，由“湄公河合作协议为上，为可持续发展”的约束，但由于湄公河委员会和协议是不十分完善的，是不利于中国战略计划的，所以这种模式的合作所产生的作用缺乏持久性。在他们看来，上游沿-3-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文海国家应该以积极的态度参与其中，并合理借鉴当前国家之间的合作经验，制定出下游国家协商合适的条件，所以，上游与下游国就能共同开发，实现双赢。针对湄公河委员会提出的要求和条件，上游沿海国家应该及时处理，保证国家[5]之间的合作。黄锡生教授等认真分析了《湄公河流域可持续发展合作协议》，并针对其中的不足进行了相应的分析与研究。他们认为,针对大湄公河次区域合作的框架展开的文件没有对如何分配水资源展开论述，这一点尤其体现在《湄公河流域可持续发展合作协议》中；中国不是“湄公河委员会”的成员国，只有对话权，[6]并没有强有力的法律文件针对国际河流水资源的公平合理使用展开论述。1.2.3国内外研究现状分析对于湄公河流域水资源的冲突与开发利用这一问题，学术界主要探讨研究了以下几个方面，包括湄公河流域水资源冲突的背景、原因，以及有关冲突与合作的具体内容、建立有效的合作机制、国际合作的实际效果等。在这一系列问题中，最受人关注的问题是引发冲突的原因以及关于冲突与合作的具体内容和合作机制的建立。国内的专家从国际河流保护的角度，提出了国际水权理论，提出了国际河流保护基本原则，还有国际河流的利用与开发等方面重要的问题。但同时这些研究表明：要实现国际河流的可持续利用，国际水法中应该进一步体现对国际河流的保护以及国家之间的合作内容，细化合作的框架和内容，中国应该针对国际河流开发利用问题，与别国签订相应的协议等。国内很多学者从国际河流的实证研究角度出发，对国际著名河流，如莱茵河、多瑙河等流域的管理经验做了总结，为进一步的管理研究提供了值得借鉴的模式和策略。当前国际学术研究的国际河流研究从法律的角度有很多，其中包括讨论其基本原理、研究基本体系，还有讨论区域合作。用国际法律合作机制来对待这一问题，积累了一些河流保护的实践经验。但对于国际合作法律机制以及国际河流保护的框架方面系统研究比较少。而对于中国在湄公河流域国际河流开发合作方面，针对其核心法律机制进行分析与探讨，从而对中国提出一些国际法的问题与提出建议，改善中国在这方面的不足的研究就更少。1.3主要研究内容我的这篇论文主要研究内容是，中国与湄公河流域的国家由于跨境河流产生的矛盾以及湄公河水资源保护利用与合作的法律机制，从而探讨研究，提出中国在处理国际河流开发利用方面的国际法层面的问题与建议。由于开发和保-4-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文护之间难以分离的法律关系，在讨论国际河流开发利用时很难不去讨论国际河流的保护。所以本文以开发利用水资源的内容为主，兼之讨论保护的内容。讨论的法律机制是一种以水资源开发为核心的跨国流域自然资源综合开发的法律机制。中国与东盟国家的跨境河流开发利用与保护，共涉及四条国际河流，包括澜沧江-湄公河，萨尔温江，此外还有红河和伊洛瓦底江。本文只针对湄公河流域展开研究。我的研究内容经过整合主要分为三大部分，具体的思路是问题的提出，问题的分析，问题的解决。具体内容如下：第一部分：1.分析湄公河流域水资源争端的成因与现状，中国与湄公河流域国家冲突的原因。是背景问题的概括。2.探讨湄公河流域跨境河流水资源的开发利用情况与现有法律构建，分析法律合作机制不同的阶段以及特点。3.国际上的跨国河流水资源开发利用保护的法律合作与法律机制，分别从国际合作和区域合作探讨。这部分主要是介绍背景情况并简要呈现、分析其中存在的法律问题以及国际的现状，从而引发后面部分对提出的问题进行展开。第二部分：1.从国际法的角度分析讨论中国与东盟国家建立跨境河流水资源利用保护的法理基础与所要遵循的原则。2.分析开发利用中产生的法律冲突以及原因3.分析其他国际河流流域国家的法律合作情况与法律机制的构建。这部分基于对问题的分析，构想出一种有效的合作模式合作机构。第三部分：1.合作法律机制建立的构想，讨论如何解更大范围的更广泛意义的决水资源利用方面的法律问题与争议，怎样用通过法律的途径加以解决，要构建怎样的法律合作模式。3.中国在国际河流水资源开发中存在的问题与提出的法律建议。这部分就是解决问题的部分，给出国际层面法律体系构建与国内层面立法完善的构想与建议。1.4研究方法本文主要采了两种研究方法：规范分析法和案例分析法。运用规范分析法对现有的区域跨境河流利用保护的国际法体系进行解析。我将一些国际水法的原理和规定、国家间签署的有关跨境河流问题的条约、国家内部的相关政策进行分析和解读，为我的研究提供理论支撑。案例分析法是法学类文章中比较常见的研究方法，在我的论文中，我将运用典型的例子深入浅出地对法学理论进行阐释。-5-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文第2章中国开发利用湄公河的现状与问题2.1引言在水资源日益稀少与宝贵的当今社会，各国对于水资源的开发与利用也变得越来越重视，因此在各国开发利用水资源的过程中也难免发生冲突与矛盾。尤其是世界范围内国际河流众多，这周冲突自然变得加剧。具体到中国遇到的问题来看，中国是湄公河流域的上游国，自然在湄公河流域的水资源冲突之中。2.2水资源问题日益突出千百年来水是人类赖以生存的生命之源，对人类的意义重大。我国有着五千年的华夏文明，得益于我国丰富的水资源以及由此带来的富饶土地，因此中华民族对河流倍加珍惜。近年来随着经济的快速发展，由此带来的环境问题和资源枯竭问题已成为越来越严重，因此国际河流的开发利用和保护自身的自然环境就成为了当今世界发展的一大课题。联合国相关部门曾就水资源为题世界各国发出警告称，在不久的将来，淡水资源危机将会是继石油危机之后的又一大人类资源危机。因此，促进水资源的合理利用以及加强河流的保护和利用，在我国的可持续发展区域经济和文化的发展，以及世界各地区的安全中，都将[7]发挥重要的作用。2.2.1非传统安全与水资源安全在整个人类社会不断的发展进程当中，资源一直发挥着极其重要的作用。其中水资源是众多无法替代资源当中最重要的资源。我们古代人的水资源争夺的斗争路线，就清楚地说明了水资源在古代社会当中的地位。我们可以根据范围的不同，将水资源划分为广义的水资源和狭义的水资源两个层面。从广义上讲，水资源是泛指地球之上的一切的水，内容极其广泛，诸如江河湖海、地下水、河流小溪等等。从狭义的水资源层面来说，它受具体的时间空间以及数量质量等因素的局限，它着重强调在特定的社会背景和经济技术水平的前提下，人类能够利用的一切水源。此时侠义水资源的定义就是人类能够利用的水资源或者说对人类有价值的水资源。由于人口激增，工业和农业的发展，水资源的紧张变得越来越严重。2007年，世界著名的水资源研究所，国际水管理研究所就全球是否有足够的水资源，来确保在世界人口不断增长之时不会发生水源危机的问题，做了大量的探究。他们的报告提出，农业方面的用水已经出现了一些短缺的情况。世界上有超过-6-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文五分之一的人口生活在缺水地区。超过1.6亿人生活在经济性水资源缺乏地区。不断增加的世界人口需要有大量的粮食供应，而要生产更多粮食则需要更多的农业用水。由于这些原因，水资源的短缺可能导致很多地区面临各种危机。依据一项国际农业研究组织进行的系统研究表明，在世界的诸多地方，诸如津巴布韦、智利、北非等国，包括中国在内，都面临着非严重的水短缺危机。中国需要充分利用国际河流水资源合理是一个重要的因素。造成日益恶化的水资源危机的原因有很多。首先，是近年来世界人口的高速膨胀。目前世界的年新增人口约为620万人。而这些增长大部分都存在于发展中国家，这些发展中国家均存在不同程度的水资源匮乏问题。其次，世界经济更加活跃。无论是工业还是农业的经济活动，还是旅游业以及休闲娱乐业的发展，都会造成对水资源的需求加大。这必然又会加大地球水资源以及整个地球生态系统的压力。再次，快速的城市化发展模式。城市化的不断加快，小型私人水井和化粪池在人口较少的社区，都有很好的效果。但是对于建筑密度非常大、人口密集的大型城市来说，这种办法不能有效的运用。城市化建设也需要对水利资源和水利设施进行大量的建设。为市民提供方便，每一个公民，都需要干净的水和生活污水处理的过程，否则将在公共卫生方面存在风险。据统计，超过十万人口以及近60％的欧洲城市，由于地下水过量开采，地下水开采过后土回填量多，而导致在很多年后的时间内没有地下水可供使用。第四方面，应对气候变化。气候变化直接相关大气环流。温度上升会增加蒸发，这将导致增加沉淀，在一般情况下，导致世界上的淡水供应将增加。因为近年来的气候异常，会导致干旱和洪水两种自然灾害的发生频率增加。如果温度上升，将会导致高海拔地区的积雪融化，于是许多河流水源匮乏导致干涸。而气温升高会带来更大的农业灌溉需求，因为温度升高还会导致水流富营养化并出现污染问题。因此，这又会导致水资源匮乏。第五方面，地表水的匮乏和滥用。因为世界人口的增多，用水需求增大。通过饮用、灌溉等方式不断使用地表水，这将导致蓄水层的枯竭。例如，在干旱地区，中国北部和印度，都用地下水灌溉。大量的城市都出现有地下水位下降的问题，水位一般都下降了几十米。典型的城市诸如我国的上海，泰国曼谷等。最后，环境污染和恶化。很多国家包括我国，都存在很多不合规的重污染企业。这些企业所排放的液体污染物因为节约成本，都不经过处理，而是直接排放。这些污染物一旦随着雨水或者河流的流动，将会影响江河湖海甚至地下水系统的水质情况。正是这些问题的存在，将会导致越来越严重的水资源枯竭问题。无论哪个国家，其生产和发展、人类的生活都需要依赖水资源，现今水资源短缺的情况不断加重，各国之间对于水资源的竞争无疑将成为未来国家之间-7-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文的斗争焦点，甚至会影响一个地区的安全与稳定。水资源的供应安全表示一国或地区能够不断提供公民生活用水的能力。而随着近年来人口不断的增长，极端天气现象增多，并受各种认为因素的影响，造成了人类日趋紧张的水资源供给危机。因此，水资源供应安全正受到世界各地越来越多的关注。有国际机构表示，受极端天气的影响，各国的农业用水供应、饮用水质量将会受到不同程度的影响。这将会导致大量缺水地区的国民向沿海地区和岛屿迁徙。而这直接的后果将是导致各种地区矛盾频发，甚至影响邻国的政治关系，威胁到世界的安全等等。2.2.2国际河流水资源的开发利用国际河流的冲突的本质体现在国家主权上的冲突，涉及到国际法以及水权理论。因此国际河流水资源的开发利用也涉及了国家间主权与利益的关系，是一个涉及国际法理论的复杂问题。2.2.2.1跨境河流水资源冲突产生原因一般认为国际水资源的内容涵盖跨国江河、大型跨国湖泊以及不同的国际河流直流的入口和出口，以及在管辖范围内的两个或两个以上国家的地下水系统，和内陆水域他们之间的关系是一个交叉关系，在国际法的范畴中。其中，国际河流具体是指一条河流流经几个国家后流入公海，而且河流开放给所有国家的商船。河流流经的国家对流经部分享有主权和国内航运的河流权。国际河[8]流由国家设立委员会，通过相互协调，管理商船，向所有国家开放。随着人类在水文科学领域的认识不断变化，对于国际河流类别的认识，也经历了从最初的国际河流，国际水道到现在的国际河流流域的演变发展。在不同国家的国际河流流域的流域开发中，因为有很多的利益冲突，所以会产生很多矛盾和纷争。一是水域的分界纠纷。对于水域的划界是一个领土问题，这不仅是因为它涉及国家经济利益，还需要结合有关国家的历史，经济，政治及其他因素综合考虑。其次，还有水量分配的冲突。这种冲突，仍然是水资源冲突中的一个重要原因，如阿拉伯国家虽然联系密切合作密切有着深刻的历史渊源，但对于重要水资源的争夺而产生的摩擦使他们陷入不断的斗争之中。三是水资源开发和利用的矛盾。存在这方面的冲突，是由于水资源的过度开发导致水位的下降，上游国家在航运，灌溉，水利和水产渔业，水电开发，防洪等方面享有优势的地位，这种优势的地位使得下游国家对于水资源的开发利用会引起争议。此外，由于水的开发和利用利润分配而产生纠纷也屡见不鲜。美国和加拿大的水事纠纷，哥伦比亚河的水权益分配的争端都是典型的例子。四是水环境的冲突。这主要体现在水的污染和水文破坏的过程中。包括水体污染造成-8-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文的水土流失源水体污染，城镇和工业企业排放的生产废水，和生活污水造成水体污染，海上运输排放的污水，油或化学品的船舶倾覆因污染造成的水体污染。这些事故在近些年时有发生，例如在2005年松花江污染，对松花江以及沿岸的其他国家，都造成了巨大的影响，会影响到邻近的俄罗斯的环境。破坏水文过程是指上游国家的河流由于森林植被破坏和土壤侵蚀，导致下游国家的水文会发生显著重大变化，从而引发的冲突。这种变化的累计会给下有国家带来严重的影响，包括对于耕地，人口迁移，水生物生存，土壤的保持等诸多方面。[8]国际河流冲突的本质是河流沿岸国和其他国家行使主权的冲突。上游国和下游国对于国际河流的不同的理解和意见，使国际河流的流经国家时常因为国家的水权发生冲突。国际河流冲突的原因主要包括以下几个方面：第一，法律属性的原因。在国际法中，一个国家的领土，包括领海和底土。国际河流属于不同国家境内的领土，有关国家享有所有权，对于河段通过其领土的部分享有所有权。国际河流的国家境内的永久主权，包括所有权，使用权和处置权，以及在流域内自由地行使主权。这是联合国大会于1962年通过的《关于天然资源之永久主权的宣言》宣布。另外还有1974年联合国大会通过的《各国经济权利和义务宪章》，也通过确立的国际法原则和习惯将这一事项重申了一遍。河流流经的国家，由河流上游边界部分算起，一直到流向下游边界部分流出，在这一段的水流内该国享有充分主权。“禁止滥用权力”原则在国际法中，另一方面，又使国家的主权在对待国际河流方面具有限制性，权利具有相对性。河流的自然流动跨越国界，打破沿岸国家的国家领土完整，通过当地的河流流域的国家，相关国家在行使主权以及在发展和利用的过程中，必须考虑其他国家对环境的影响，不得损害其他国家主权权利的行使。目前，国际法以及国际环境法都没有对跨境河流的概念进行一个非常明确的定义，只是对其一些关键性的特点做了规定。这些特点包括：第一，这些河流应该是内陆地区的淡水河流，比如湄公河。第二，必须是跨国的河流，即必须跨越两个或者更多的国家所管辖的领土。在《牛津法律词典》当中，对跨境河流的定义是：它是一条能够跨越两个或者多个国家的内陆领土，并且与这些国家的经济和地理方面有所涉及的河流。世界上最大的23条大河流当中，就有19条是国家河流。依据联合国的调查统计，世界上总共有200多条国际河流。这些国际河流涉及到两百多个地区或者国家。在世界河流体系中，跨境河流的流域面积就占了全世界陆地面积的47%，40%左右的人类居住在这些跨境河流相关的流域当中。其中，有44个国家，超过80%的陆地都处在跨境河流的流域以内。目前有些跨境河流存在国家间的纠纷。这些纠纷主要是集中在河-9-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文流水权管理、国际相关管理、河流的使用和用水安全、河流运输管理以及渔业作业范围等等问题。由于跨境水域容易发生各种双边摩擦，违法违规或是侵害[9]权利都可能引起争端矛盾等。第二，人口增长和人类活动造成的水污染的日益加剧，使得淡水资源越来越匮乏，由于各国对于淡水资源的利用增加，世界缺水地区对于水资源的占有和开发已成为国家战略的一项重要环节。以上因素使得许多国家在争夺水资源的过程中不惜一切代价，甚至动用武力，这已经严重威胁影响了区域安全以及世界和平。跨境河流会跨越两个或者两个以上的国家和地区，因为每个国家都想将跨境河流作为自己的一项资源进行开发，并以对自己实现最大利益的方式对这些河流进行开发，导致国家之间的开发无法协调，甚至造成了掠夺式、抢劫式的开发模式，竞争尤为激烈，容易给整个水系资源造成严重污染。同时，因为竞争而造成的破坏和互相指责和责任的推卸，导致了各种利益摩擦和矛盾激化，直接造成地方冲突的发生。每个国家对国际河流的资源进行开发，由于自然条件和各国的政治社会状况不同，会因水资源的激烈竞争而导致战争，如果无法建立一个科学的关于水资源利用的开发方案和对话机制，就会导致河流流域的交界国家的政治分歧，不能将问题理性的解决，正因如此，才会有各种极端的方式将问题解决。由于跨境河流会通过多个国家，对于每个国家来说，这条河流流经过的这段就是其自有领土，而上游的各种行为必然会给自有的这段河流造成影响，因此这就是容易发生国际政治分歧的重要原因。第三，由于洪水、干旱、泥土流失等自然灾害的因素，导致各国均对河流水的利用问题导致纠纷。如干旱时期，下游国家需要水流，而上游国家却修建水库蓄水，必然导致水资源利用的纠纷问题。这就是对于水的所属权产生纠纷。因为跨境河流水资源所属权产生纠纷导致国际纷争甚至爆发地区冲突的例子很多，比如埃及曾与其上游国家埃塞俄比亚和苏丹就因此发生过战争，阿以冲突爆发原因也涉及有水资源的问题。但是，如果下游国家的实力不如上游国家，发生军事战争的概率要小，但还是会影响两国关系以及边民的冲突问题。跨境河流流过的国家出于各自国情的考虑，该河流的功能需求以及开发利用的侧重点都各有所不同与侧重，这些都是造成这些冲突的主要因素。近二十年来，不少专家学者会做出预测，认为将来国际战争的根源问题将会是水资源的争夺问题。曾任埃及外交部长以及联合国秘书长的加利曾经说过，中东国家之间如果有下一场战争，那么战争的直接原因不是政治问题，而是水资源的争夺问题。曾任世界银行副总裁的经济学家撒拉格尔丁曾说过，如果世界上水资源的治理不能转好，就会容易导致由水资源引发的战争。联合国-10-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文前秘书长安南，也早就在公开场合发表过演讲，说激烈的水竞争很可能成为未来冲突和战争的根源。学术界有一种假说成为“水资源战争假说”，研究者们通过对尼罗河、亚马逊河等大型跨境河流进行深入的研究。之所以研究这些河流，主要是这些河流很大，而且曾经导致了与水有关的地区冲突，具有代表性。例如，因为叙利亚曾经希望更改约旦河的流域，导致以色列不满并对叙利亚进行军事轰炸。埃及也曾因为对尼罗河上游国家对该河的开发行为不满而声称要进行武装行动。2.2.2.2《国际水法》以及解决跨境河流相关冲突的办法《国际水法》，又叫《国际水资源法》，在实践当中曾出现了很多问题，学术界对这条法律有很多种称谓。根据所研究的范围层面来说，有学者称之为“跨国水域法”，如果单指地下水资源部分，则称之为“国际地下水法”。国际水法的客体，即指跨国水系，包括了跨国江河、跨国湖泊、国际地下水体系等等。国际水法的主体即为河流流经过的各个国家及地区。国际水法主权国家、国际组织、其他行为体构成了国际水法的主体。国际水法也是国际公法体系的成员之一，其内容主要是依据河流流通国之间互相签订的河流管理协议或合同作为其实践基础。流经国之间所签的合同协议，同各国对该水系的利用和开发的权利义务相关。通过协议的方式，可以协调流经国相互之间对水源的利用，减少因错误用[10]水造成的地区冲突的发生。在国际水法的实践当中，已经形成了航运自由、水的公平利用与保护、协作开发利用等等水资源的使用原则，用来规范各国的行为。但是国际水法在具体实践之中，通常各国家或地区以及相关国际组织和企业因为各方有着不同的利益关系的存在，使得不同利益团体之间所签订的合同协议存在很多的不一致，并且每个团体对条款的理解是不完全相同的，不同利益团体对其所签订的解释（或者说他们对于国际水法的解释），也都存在着差别，这就为很多未来矛盾的爆发藏下隐患。因此，国际水法在解决跨境河流[11]的问题上存在很大的局限性。不同国家之间的利益角逐是国际河流矛盾爆发的主要原因。国际河流水资源分配是建立在国家之间主权平等的基础之上的。在各国对国际河流的开发和资源分配上，要以公平合理作为行为准则。由于在现实当中往往会为自然条件以及不同国家的政治以及社会因素的影响，各国都只是从自身利益作为出发点，导致水资源利用问题毫无改善，并因此还爆发了许多矛盾。著名学者摩根索曾指出，世界是通过国家以政治性的方式组织形成的，各个国家的利益是关系到国家关系和国家政策的一个重要因素。水资源自身有着无污染且可以循环利用的特殊优点，在社会中的价值越来-11-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文越多的受到各个国家的重视。为了增加更多的经济效益，诸多国家对水资源的开发力度也正在不断加大。由于资源有限，因此开发滞后导致的国家间竞争加剧，并引发很多矛盾。由于跨境水系所流经国家的地理条件不同、政治利益不同、国内文化和社会环境不同、对河流的开发方案不同，因此，上游国家的开发行为必然会对下游国家的开发利用和水资源安全带来严重的威胁，导致下游国家的种种不满，因此开始出现了各种政治问题。这便是由水资源的利用问题[12]逐渐转化为了国家间的政治问题。2.3湄公河的水资源冲突从一般的国际河流水资源冲突具体到湄公河流域水资源的冲突，湄公河流域水资源的冲突有着其特殊性的地方，从湄公河的水资源概况来看，丰富而有开发利用的价值，中国在湄公河流域的水资源争端中存在诸多问题与矛盾，沿岸国家对此颇有争议。2.3.1湄公河的水资源概况澜沧江发源于中国青海省玉树藏族自治州杂多县境内的唐古拉山北麓。由青海省流至西藏东部重镇昌都，然后南下，流向了云南省的迪庆地区，随后进入怒江，丽江，然后再流经大理、西双版纳等地，最后流出境外。出境之后，就流入缅甸、老挝、泰国和柬埔寨以及越南等五个国家，并在越南的胡志明市地区流向中国南海。湄公河有4800多公里长，是世界著名的十大江河之一。我国与东南亚等国在两千多年以前就开始在澜沧江流域进行了国际贸易往来，湄公河当时是这些国际贸易的核心通道。因此，湄公河有着“东方多瑙河”的[13]美誉。澜沧江—湄公河流域面积很大，约有八十多万平方公里。就其长度来说，仅在我国境内的长度都有两千余公里，在老挝境内长度为七百七十多公里，流经柬埔寨的长度是五百多公里，越南境内有两百多公里，另外作为国家间的界河，该河流在中国与缅甸交界处有三十一公里，老挝与缅甸的交界处有两百三十多公里，泰国与老挝交界处有九百七十多公里。河流孕育了附近十多个重要城镇。这条发源于中国青藏高原的大河，当它进入云南的崇山峻岭之中，汇集涓涓细流形成大潮奔向大海时，在中国境内段被称为澜沧江，出境后被称为湄公河。自古以来，这条亚洲大陆上“一江两名”的著名江河就是中国与沿岸各国人民友好相处的见证，经济交往的桥梁与纽带。湄公河水量大，水能资源以及各种动植物资源丰富。-12-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文2.3.2中国对湄公河水资源的利用由于跨境河流所流经的地域地理条件不同，国家的社会背景不同，历史文化不同，经济发展状况不同，由此导致了各个国家的需要不能相一致。国家作为领土主权的拥有和利益需求的代表，由利益需求不同激化的矛盾将会导致国家间的冲突。比如，上游以工业为主的国家或地区对河流进行水电开发或者水库蓄水，而给下游农业国造成无法在农忙季节获得足够的灌溉用水，以及渔业缺水等等麻烦。因此我们可以看到，跨境河流的相关国家之间客观存在着各种冲突问题。湄公河水最终流入中国南海是千万年以来自然条件形成的，但是越南却计划重新开发。同时，我国以及泰国和老挝，都正制定计划准备各自对湄公河流域进行开发。我国等准在上游建设一条大坝。老挝国准备在其支流建设一个水电工程项目。泰国政府也在计划着一项工程浩大的引水工程，将湄公河的水引向泰国最为干旱的地区。通过各国对跨境河流的开发经验来看，能提出一个让各方都满意的资源分配和河流开发方案极其困难。其中，有四大难题：首先，各方都想尽量多的控制水资源，因此无法对各方的水资源控制程度做出合理确定。其次，获取水资源的方法难以确定。再次，使用水资源的时间分配难以确定。最后，水资源的具体使用方法和程序难以达成一致。由于国际河流没有一个权威部门对国际河流进行强行管制和管理，紧紧依靠各方谈判，各种问题始终无法解决。越南以及柬埔寨作为湄公河最下游的两个主权国家，不满中国、泰国以及老挝对河流进行大量的开发。在上世纪末，越南就努力的将湄公河三角洲地区打造成为一个世界级的水稻生产区。后来他们担心泰国的湄公河开发计划可能会导致水流减小，给越南三角洲地区水稻产量造成威胁。在柬埔寨从自身政治和经济乱潮中走出来的时候，将湄公河流域的水资源视为柬埔寨未来发展的关键。湄公河流域的这些国家当中。只有缅甸对这些国家的活动依然犹豫不决。这是首次在湄公河流域的由于对水资源的开发利用引发的争端。在1995年，《湄公河流域可持续发展合作协议》经过协商得以签署，签署的国家包括柬埔寨、越南、泰国和老挝。湄公河协议的四个签署国被简称为“最低的流域国”。他们四国占据了湄公河流域下游地区最大的面积。20世纪末页，该协议也曾提出了解决水资源分配等问题的一个框架，但该框架没有经过中国和缅甸的协商。随后湄公河委员会也开始同中国形成了正式对话的关系，但此时仍然没有给中国投票权。中国对于澜沧江梯级开发的构想和计划，也一直收到广泛的关注，下游国家甚至强烈反对。2002年，中国与老挝、缅甸、泰国签署运输协议，并进入的航道整治阶段，下游国家的部分组织对于航道疏浚是否会对环境[14]产生影响以及产生什么样何种程度的影响，都提出了疑问。-13-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文这些年来，中国在澜沧江建立起了大型的水电站，这将有利于我国的农业灌溉、水利发电等。但是该工程频繁遭到下游国家的职责，他们认为该工程影响了湄公河的水质和水量，影响了他们的生活以及生产等诸多方面。因此他们认为，中国在上游地区建设水电站在客观上严重影响着下游国家的发展甚至会[15]威胁到下游国家的水安全和国家安全。2.4本章小结水资源在人类社会的发展过程中起到了至关重要的作用。纵观世界范围的多数国家和地区，也都存在为争夺水资源，开发利用水资源而产生冲突与矛盾的情况。而如今水资源越来越紧张，水污染日益严重，使得和平开发利用水资源进而在国际法层面上建立法律机制显得尤为重要与迫切了。跨境河流的开发利用过程中，会产生一系列的冲突与利益纷争。国际水法在实践过程中产生了诸多问题，国家之间涉及的利益关系复杂，各国对国际水法的解释也不尽相同，这使得国际水法无法普遍适用于解决跨境河流开发利用的争端之中。澜沧江—湄公河发源于中国，流经六个国家，是亚洲跨国最多的国际河流。湄公河水量大，水资源丰富，对沿岸国家有着重要的意义。流域各国有着地理上和经济上的差异，所代表和需求的利益也就不尽相同。各国在水资源的配置和决策上也存在诸多问题，如各国要控制多少水资源，怎么利用水资源等。湄公河下游的国家担心处于上游的中国对于水资源过度限制和开采，1995年四国的湄公河协议提供了解决湄公河下游国际水资源分配的问题，协议也建立了湄公河委员会，是负责主管和协调水资源的组织。当时的协议不包括中国和缅甸。另一方面，中国在上游建立水电站等开发活动，使其他国家感到备受威胁，下游国家感到中国的行为间接控制了下游国家的命脉。所以，提供一个适用于六国的湄公河流域的法律合作机制，是十分有必要的。现实存在的问题使得国际法层面的相关规则与准则更为需要，也正是由于这一些列问题的存在，才使得我要做的研究不仅具备理论的意义，还有现实层面的意义。-14-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文第3章中国与湄公河法律合作机制3.1引言湄公河的法律机制在实践中应运而生，经过多年发展走过了不同的阶段，中国并没有参与到这种机制中来，严格意义上来讲，也没有参与协议的制定。但是中国加入参与进湄公河流域水资源开发利用的国际法合作机制是一个必然的趋势。3.2不同时期湄公河流域的合作机制在不同的时期湄公河流域的合作机制有着不同的阶段，从最开始的初创阶段到四国合作阶段再到湄公河调查委员会阶段，合作机制越来越细化越来越有规模。3.2.1湄公河合作初始阶段早在第二次世界大战期间，中南半岛已经有了成立区域合作方面的想法。当时在美国政府的支持下，南越、老挝、柬埔寨及泰国四个国家响应了亚洲和远东经济委员会的建议，达成了湄公河委员会的最初创立机构。包括美国、亚洲和远东经济委员会及四个国家是最初湄公河委员会的管理单位，最初的合作[16]机制初见模型。3.2.1.1亚洲和远东经济委员会积极地倡导印度支那半岛四国合作第二次世界大战以后，最初组建湄公河委员会的四个国家第一次加入创建于1945年初的亚洲和远东经济委员会，该委员会受联合国理事会的协助，四个国家也以此得到了委员授予的资格。但受当时美苏严峻关系的影响，中国和[17]北越两个国家并没有获得相应委员资格。之所以成立湄公河委员会，其目的就是为了组织开展相应的防洪工作。当时，湄公河是归属于亚远经委会防洪管理范围内的，有了相关部门的参与，对于防洪工作的组织范围得到了更大的拓展，很多河流都被增加到了管理区域内。委员会希望将管辖范围内的所有河流汇集到一个实践范围内，湄公河、印度河也在此次整理内容中。地处湄公河下游的泰国、老挝等国家非常支持此种做法。自此以后，亚远经委会在相关报告中提及的不再仅仅是防洪问题，利用湄公河河水完成下游水渠的灌溉、发电等功能都一并引起相关部门的重视。但受第一次印度支那战争的影响，当时下游区域的国家还没有从战争中彻底解脱出来，所以无心顾及此事。该提议并没有得到很好的执行。在此期间，泰国以该-15-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文提议为基础，探讨河渠灌溉向北部延伸的可能性。核心部分聚集在与老挝接壤[18]的一带区域范围内。受第一次支那战争的影响，对湄公河的勘探工作一直被搁浅，直至1954年印度战争平息，亚远经委会才正式发起相关活动。1957年，亚远经委会向相关部门递交了有关开采湄公河下游资源的，提倡用整体的开发模式对湄公河下游领域的水资源进行开发利用。报告提出，湄公河流域是一个整体，想要从根本上保护水资源就要做到照顾全面大局。3.1.1.2印度支那半岛四国积极合作对于印度支那半岛的四个国家来讲，第一次战争带来的灾难是惨痛的。支那战争结束以后，四个国家纷纷将快速求发展列为第一课题。湄公河的水资源成为可以调动国家发展的关键要素，但由于当时四个国家发展相对落后，工业、农业、手工业的发展速度都跟不上时代前进的步伐。连基本生产设施都没有得到保障，用数百万的资金去开发湄公河水资源，虽然前景非常广阔，但四个国家都是“心有余而力不足”。所以，亚远经委会的报告让四个国家政府非常振奋，他们希望通过合作的形式为湄公河的水资源开发引进资金，全面提升国家的综[19]合竞争实力。3.2.2湄公河调查委员会的形成随着印度支那战争的告停，法国开始逐步从支那半岛、越南、老挝等国家撤兵，越南也因战争的影响正式形成了南北两个国家。经过近两个月的摸索，同年9月由南越、柬埔寨、老挝、泰国四个国家共同组成的下湄公河委员会正式诞生，但处于湄公河上游的中国与缅甸因为各种客观因素，并没有成为该组织的一员。亚远经委会希望通过合作的形式对湄公河流域进行开采与利用。相[20]关法律法规也在发展过程中逐步形成，并慢慢发展进步，更具规模。湄公河委员会的组织结构是由“湄公河委员会大会”、“执行处”、“秘书处”、“国家湄公河委员会”组成。下游沿岸的四个国家派出的代表作为委员大会的出席人，由各自国家分别授权，成为权力的最终行使。为了体现管理的公平与公正，大会主席采用轮换制度，每个国家代表担任一年。委员大会一年举办两次，四个国家代表与亚远经委会代表都会被邀出席，研究的课题最终都会以报告的形式递交各成员国与亚远经委会，双方共同协调发展。委员大会正式举办于1957年，经一年的探索，于1958年底正式选举一位行政助理协助主席处理相关事务，包括筹集课题等一系列内勤工作。联合国为委员会委派了第一任主席，将泰国设为最终的办公地点，委员会还包括其他几个国家的技术人员、工作人员等构成。当时对执行长权利判定如下：第一，所-16-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文有提交的技术相关活动都由执行长进行审核；第二，报告研究的前期准备工作由执行长督促完成；第三，与外部相关单位的谈判工作由执行长完成，以满足不断变化的技术发展需要；第四，报告的执行过程受执行长的监督；第五，监督资金利用过程的合理、有效性；第六，按照相关法律规定，虽然执行长的工作职责只需服从联合国的指挥，但毕竟执行长是从湄公河委员会四个成员国家中选派出来的，是四个国家的权益代表，不能不为四个国家的经济利益负责。所以，在工作过程中要做到时刻与亚远经委会保持联系，获得相关的信息政策，更好的为四个成员国家服务。除此之外，执行长还要在发展过程中随时发现存[21]在的问题，并提交报告到上级单位请示及时处理。由于工作内容的复杂化，委员大会于1963年正式设立秘书处，负责每年两次委员大会的所有筹备与召开工作。拟定计划、过程管理与协调商议是秘书处最主要的工作职责，起初只是负责工程与航运两个方面，慢慢农业、社会、经济等方面都已经扩大到秘书处管理范围内。执行长在工作的同时，有一支专业的顾问团队为其提供财务与技术方面的支持，方案、报告与执行中的督查都由这一部分人员协助完成。顾问团队由来自四个国家的专家与技术专业人才组成，直至1975年才正式取消顾问团队的工作。NMCS是湄公河委员大会的英文缩写，由来自各自国家的政府代表所组成，研究与湄公法相关的国内政策。如果国际方面有相关要求，国家内部开发资源机构会协调解决。所以，湄公河委员大会在所有计划的执行与调查过程中发挥着十分重要的作用。湄公河委员大会的主要作用是：第一，在固定模式与组织机构带动下，完成相关会议工作；第二，在代表大会召开时，为来自各国的政府代表与秘书处人员提供相应的信息，并准备相应的材料工作；第三，对秘书处相应的工作进程进行监督，为随时可能出现的错误状况提出妥善的解决方案；第四，保证各个环节沟通紧密，不因信息搁置影响办事进程。《湄公宪章》的签订是湄公河开发与保护工作过程中形成的第一个法律条规。在宪章中，明确指出了如何以整合开发的形式来保护湄公河水资源不受侵害。在发展过程中，该宪章也进行了多次修改。大体可以分为两个阶段：第一阶段，从1957年到1965年，此阶段范围内委员会的规模不断壮大，权责划分明确，用整合方式进行开发与保护的管理规模也初见成型；第二阶段，自1965年以后，由于美国将湄公河的开发与共产主义对抗之间形成必要联系，导致各个成员国的权限一度受到控制，相对湄公法则的权限也大大增强了。1957年亚远经委会提供的报告成为了湄公法则形成的基础，直到1975年湄公法则的内容才发展完善。在此期间内，各个成员对国际方面提供的各种想法与建议都持有支持与肯定的态度，所以国际影响在湄公法则中的地位也日渐-17-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文凸显了。湄公河法则由开发与决策两方面构成：第一，湄公河法则规定了湄公河水资源的具体开发方式与开发时间，相应的重点开发区域也做了详细注释；第二，湄公河法则要求决策一定要尊重每个国家的权限，维持基本的国家主权，让每[22]个国家都可以做到独立的行使权力。3.2.3湄公河临时委员会的发展由于有美国及亚远经委会的支持，前二十年湄公河委员会的工作进程非常顺利，但1975年以后，受国际政治局势变动的影响，美国已经从越南逐渐撤出，长达许久的越南战争逐步平息，在中方的促动下，南越与北越正式联盟，越南实现了真正意义上的统一，并决议与中国一起发展社会主义。在此期间内，老挝、柬埔寨等国家也相继向社会主义过度，整个中南半岛的政治局势都在悄悄的发生变化，四个成员国出泰国以外，都开始发展社会主义制度。美国与苏联间的战争也很大程度限制了中南半岛上的国家关系。中南半岛上的战争也加剧了地区的紧张局势。美国与苏联之间的冷战持续了整整二十年，直到1970年苏联的军事力量逐步赶超美国以后，冷战的局面才得以停息。在此期间，中南亚各国受到的美苏冷战影响极深，整个政治局势也发生了很大的改变。越南在1975年完成统一后，开始走社会主义发展道路；跟随越南发展的脚步，老挝、柬埔寨两个国家也开始向社会主义制度过渡。第二次印度支那战争结束后，短短三年期间内，各个成员国为了维护国家的基本安定，都开始向邻国请求援助。但各国在合作方面的政策不尽相同。南越与北越的统一使越南的综合国力得到很大程度的提升，印度支那半岛希望通过依靠越南的力量形成一个联邦，但柬埔寨与老挝非常反对。当时，中国与越南政府因某些客观原因导致关系一度紧张，加之美国希望通过联合越南的力量侵占中南半岛，局势非常混论。泰国是四个成员国中唯一一个非社会主义制度国家，而泰国与越南早在很久前就已经关系破裂，所以泰国非常不希望越南力量强大，所以对于联邦成立的号召也是坚决反对的。为了改善与柬埔寨的关系，泰国政府与1975年承认了柬埔寨发展社会主义国家道路。在当时，虽然四个国家的关系非常紧张，但综合考虑多方面因素，战争并未打响，且化解矛盾的意图十分强烈。四国关系从1978年开始逐步缓和，对于越南与泰国的战争，老挝是持中立态度的。他希望在发展社会主义制度的同时与泰国形成良好的合作关系。当时苏联与越南的关系良好，受苏联政府的驱使，越南与老挝的态度基本一致；越南均得到老挝政府的肯定，于1977年正-18-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文式在老挝境内设立军队，双方军事联盟的状态正式达成。由于当时的泰国与老挝都不是社会主义制度国家，而且都有不同程度的形式对抗，两个国家经济文化往来非常紧密，国家领导人经常进行互访，所以关系一度得到缓解。受各国政治斗争的影响，在湄公河委员会后期的工作中，各个成员国在相关工作上已经失去了积极性，甚至在1976及1977年，四个成员国没有一个国家派出代表去参加当年的委员大会。泰国委员会的出资大国在面对此种状态下，一度停止了资金支出。曼谷抓住这个机遇，于1976年底在秘书处的协助下成了委员会的下属机构单位。泰国、越南、老挝三个国家在1977年共同探讨了如何对湄公河流域的水资源进行开发利用的会议，一致认为有必要再次成立湄公河委员会。当年7月，三个国家代表再次聚集，商讨委员会如何创建的相关问题。次年5月，三个国家共同签订了合作协议，湄公河下游调查委员会正式成立。新的湄公河管理章程于1978年底正式确立。形式上与之前的制度相比没有太大程度的改变。原委员大会制度、联合国秘书处、执行长、委员会等依然存在，只有已经停止工作的顾问团没有再次成立。秘书处、执行长的工作职责没有发生改变，依旧是完成融资、监督、控制、协调、沟通等方面的工作。而在外部关系协调管理方面，NMCS依然受亚远经委会的限制，所有委员大会中所提及到的问题都[23]必须以报告的形式提交亚远经委会审批。新的秘书处与以往相比比划比较大。“环境单位”的成立提到了传统机构中的“专业与部门取向”。由于当时中南半岛的政治环境非常紧张，所以NMCS必须对以往的计划进行合理调整，满足了民生需求基础上，才能谈及发展的相[24]关内容。1977年，越南、老挝、泰国三个国家共同召开的会议提出了以下两个方面建议：首先，水资源利用必须首要考虑粮食生产与发电问题，防洪与航运等工作也非常重要；其次，与以上四方面无关的行动要立即暂停，所有没有经所[25]有国家赞成的工作也要缓解开展速度。1978年，泰国、老挝、越南三国签订《湄公宪章》，与传统宪章先比局限性有所增强。新宪章规定合作的重点是要满足粮食生产与发电方面的需求，尽全力完成制定的1987年工作目标。第一，成立投资计划数，完成截止2000年底所有的工作调查与研究情况；第二，在湄公河开发利用的同时要考虑可持续发展状况，不能为了眼前利益损失长久发展状态。虽然，在大计划书中提及到的主流的水坝数量仅是之前计划的一半，但发电总量却整体可以达到持平状态。所以，湄公宪章最大的变化即是开始考虑环境发展的相关问题，环境保护与可持续发展存在至关重要的关联。委员会从-19-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文1975年以后就开始大量开展水利设施建设相关方面工作，并对生态环境的变[26]化进行大规模的排查。由于建设水坝势必对生态环境造成影响，而且沿岸的居民都要因为水坝的建立而迁徙。委员会整体开发模式也发生了很大转变。并希望通过某种形式立即解决民生问题，将不能很快得到成效的工作采取暂停方式处理。而且，之前的湄公宪章并没有对各个成员国的权利进行限定，很多用词都不准确，采用模糊的态度处理尖锐的问题。而新宪章则从根本上解决了这一问题，提倡用合作的方式协调发展，不独权同时也不限权。3.3后冷战时期湄公河水资源合作在湄公河水资源开发利用的后一阶段，重要的协议形成，这代表了湄公河流域的法律合作已更加完善。这种合作更加法律化，具有国际法层面上的意义。3.3.1四国谈判与协议的签订受美国与苏联关系紧张的影响，中南半岛在十年期间内冲突不断，政治环境非常动荡。到了1980年，美苏关系有了缓解后，中南半岛的政治局势也有了好的改善。但由于湄公河流域各个国家政治、经济、文化发展水平的差异，在水资源分配问题上出现了很大歧义，虽然希望和平发展，但涉及国家利益问题都没有让步的趋势。由于当时泰国与越南两个国家与其他国家比发展速度较为迅速，所以水资源分配量对两个国家的发展影响较大；而对于老挝和柬埔寨两个发展速度缓慢的国家来讲，水资源份额并不是关注的重点，他们更希望一个好的发展计划来带动国家的经济增长。美苏关系缓和了，湄公河流域各个国家的紧张局面也得到了基本缓解。1995年，柬埔寨、老挝、泰国再次签订《湄公河流域的发展合作协议》，从委员会成为国变为了最低的流域国。因为四个国家占有了湄公河流域下游的大部分区域。对于水资源分配上，湄公河流域的发展合作协议也有了详细规定，[27]即是用框架结构的形式来完成湄公河的水资源分配。根据1995年的湄公河协议，随后，成立了湄公河委员会，英文缩写RMC，共设立了理事会、联合[28]委员会及秘书处。所有与水资源相关问题的政策制定与争议处理都由理事会完成，每个最低流域国都派出一名内阁一级代表人理事，水资源利用委员会的成立也是必然的。协议的拟定，争端的调节与政策的制定都都由联合委员会协助完成。而执行长的权利就是直接领导理事会，管理理事会的工作的所有环[29]节。-20-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文3.3.2中国参与湄公河法律合作中国和缅甸这两个国家是湄公河的源头。澜沧江起源于中国的云南省，湄公河流出中国的境内之后第一个流经的国家是缅甸，也就是说，中国是湄公河的起点。1990年以后，澜沧江流域的国际合作问题越来越受到相关方面的重视。由于亚洲地区十分支持湄公河流域的合作，所以东盟一些国家也希望参与到相应工作中去，几个联合机构的成立非常具有说服力。中国与缅甸，两个没能成为湄公河委员会成员的国家首次加入了3合作机制，在更大的湄公河次区域合作计划始于1992年以来，但初补规划形成以后，目前已经完成相关程序[30]的选定，开始进入实施阶段。两个主要层次组成了基本的合作机制，每年召开一次部长级别的会议，1992到2009期间内共同召开部长级别会议十七次。第二个阶段是部门局级官员会议，涉及到的工作领域非常广泛，交通、电信、能源、环保、旅游、开发、商贸等，该会议一年举行一次，会议政策要提交部长级会议审核。东盟湄公河流域开发合作，在1996年6月，湄公河流域开发合作第一次部长级会议在吉隆坡举行的东南亚国家协会（ASEAN）。根据相关规定，一年两次的部长级会议，为部长级会议做准备的官员，并提供政策建议，委任部长级会议。也决定了建设相关的基础设施，对于贸易、农业等方面的投资，要提倡大力支持中小[31]型企业的发展，争取在八大工业领域都形成统一的合作关系。3.4建立国际河流合作法律机制的构想由于湄公河流域的各个国家所处的地理位置与经济发展不同，所以存在某些利益冲突点是十分正常的。尤其在涉及国家主权的流域划分问题上，每个国家都为了保证领土完整而不肯让步。争执的时间越长，水资源的利用率便越低。水资源的不利用也成了一种模式的浪费，不符合相应法律法规的要求。但是各个成员国之间在发展愿望上也存在共同之处：首先，各个成员国都希望水资源的开发与利用可以呈现可持续发展趋势；其次，实现的各个目标发展过程中要充分协调发展关系，上游与下游水资源合理利用。上游建设水电站充分利用水[32]资源，下游可以用于灌溉等，进行水资源消耗与二次利用。新型共同开发模式前提即是保证各个成员国的独立主权完整。希望在各个成员国之间寻求稳定平衡的发展关系，又可以进行资源的合理使用。临时安排与国家利益均衡发展趋势相一致，具有较强的可行性。由于开发水资源过程中一定会涉及水资源分配、水资源污染与生态环境破坏等问题，因为有相邻国利益关联，必须有一个妥善的处理方式才能充分化解矛盾。河流流域是一个整体，流域范围内的各个国家对河流合作沟通，达成协-21-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文商一致的做法，成为比较好的河流开发的模式。3.4.1合作法律机制的模式合作的组织形式。国际河流保护合作是在一定组织机构约束下形成的，而欧洲一些国家是典型的单位组织合作形式，如多瑙河流域合作及莱茵河流域合作；而对于亚洲大部分国家来家，采取合作保护的模式比较明显，如中国与东盟国家的环境保护框架协议，中国与东盟的贸易交往模式等。中国与东盟也支持湄公河下游的发展协议，利用双边合作的模式解决与印度各国之间的关系。合作、协商、交易、展览、培训等都是主要的沟通方式，实际情况根据具体范围来确定。联合的管理机构。联合机构是管理国际河流保护合作事物的一个主要单位。对于相关工作人员的内容分配、职能划分等都是由联合机构协调完成的。通常，联合管理机构是国际河流保护合作中工作开展的主力单位，多瑙河保护国际委员会，莱茵河保护国际委员会及湄公河保护文员会都有相应的联合机构设置，为相关制度的运行奠定坚实基础。在管理机构设置过程中也安插了秘书[33]处。工作组和理事会是被设置的一级的相关组织机构。共同的法律制度。国际河流的保护也离不开法律法规的支持。随着时间的推移，在国际河流保护过程中也形成了一套较为完善的法律政策，所有与会议相关的内容、规定、商讨方式、规则制定等内容都有完善的管理机制，对于商讨问题中出现的分歧也有妥善的解决方案。在国际河流保护过程中发挥着十分关键的作用。经过长时间发展过程的洗礼，基本维持了法律机制的健全与稳定[34]性。统一的法律文件。使用同一的法律文件在国际河流保护过冲中具有十分重要的现实意义。根据行使权力的不同，法律文件可以分为国际公约、国际条约、区域性条约、会议抉择、声明发表等多种类型。其中，合作协议的地位十分重要，所有与国际河流保护的相关问题都离不开统一法律文件的支持，尤其是合作协议的签订。3.4.2合作法律机制的框架由于河流流域在各国的特点的不同，在国际河流管理上，对其保护和合作所实施的法律机制也不尽相同。当然，这些法律机制对维护保护国际河流以及促进其之间的合作也起到了非常重要的作用。在对河流的保护及合作上，国与国之间既存在着共同的利益，也存在着一定的矛盾。这也是国际至今未建立其完善的河流合法法律机制的主要原因。无论是发达国家还是发展中国家，都在-22-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文为实现国际河流的共同开发和发展做着不懈的努力，如成立专家团队对不同水域进行调研。这说明，国际河流保护法律机制不仅仅是协调国家之间对河流的管辖、监督及矛盾的化解，它是具有系统性的框架。综上分析，国际河流的保护合作法律机制具有以下几点构成要素：第一，国际河流保护合作协调机制。针对国际河流保护和合作所建立的协调机制，实质上是协调各国对相应权利、义务以及相关法律保障的总称，其主要内容有：利益分配、项目统筹和制度完善等。为了使国际河流保护合作的正常运行，建立相应的组织机构、进行建设性的谈判和交流以及签署相关流域水条约等都是其必不可少的手段。第二，国际河流保护合作决策机制。决策机制的定义：为保护国际河流，各国所要进行的一系列的联合性行动及措施，统称为国际河流保护合作决策机制。这项机制的建立和完善在对国际河流的保护和合作中起着至关重要的作用。科学性的决策会给合作带来积极的作用。反之，不仅破坏了国际在河流领域的合作，而且还会引起不必要争端。第三，国际河流保护合作执行机制。为了落实国际河流保护及合作中所进行的各种措施，所采取的相应法律措施及保障制度就是合作执行机制。国际河流保护及合作能否正常进行与合作执行机制息息相关。执行机制强有力的执行手段是合作顺利进行的可靠保障。而效率低下的执行机制就会使各国间的沟通不顺畅，从而影响国家之间在河流领域的正常合作以及共同利益的实现。第四，国际河流保护合作监管机制。为实现国际河流水资源的合理利用以及可持续发展，对其破坏行为所采取的联合性监管活动，是国际河流合作监管机制的构成要素。在国际河流水资源的监管上，监管机制采取了环境评估、标准区分、以及信息共享等一系列措施，在一定程度上，也促进了国际之间的河流保护及合作。第五，国际河流保护合作利益分配机制。合理性分配在国际河流开发和利用中所取得的收益，并对其做好相应的调整，是利益分配机制的职责所在。它的目的是帮助解决沿岸国家在开发国际河流中所遇到的问题，化干戈为玉帛，确保国家之间的再合作。一般会通过共同协商、协议签署等方式来实现利益的合理分配。第六，国际河流保护合作争端解决机制。争端解决机制是一个系统，通常是为了解决在国际河流保护及合作中所遇到的利益纠纷、程序错乱及不规范的方案设计等问题。河流保护国际争端解决机制的功能和作用是促进国际河流保护合作，它在平衡各方的利益和解决冲突中具有至关重要的意义。为了减少争议，一般会通过和平谈判、友好协商、冲裁法庭进行公断等方式进行解决。对-23-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文某些国际性河流而言，协调机制的作用举足轻重。监督机制的重要性主要体现在其他的国际河流上。由于执法机制与争端解决机制的着重点不同，其在对国际河流的监管上也各不相同。这是考虑到河流域国家的在综合国力、科技发展、政治文化、相关法律法规等方面的差异。在一定程度上也说明历史发展在不同阶段对国际河流的不同要求。3.5本章小结湄公河近些年的国家间的合作，具有十分浓厚的政治色彩，受政治影响很大。但是也可以从中形成部分国际法的惯例，找到国际法依据，供今后合作组织的建立加以借鉴。湄公河流域的合作具体可分为几个时期和阶段。湄公河合作的最开始阶段是由湄公河沿岸的泰国、南越、老挝、柬埔寨和亚洲远东经济委员会，和美国这三个方面通过沟通谈判，根据各自的利益为出发点，协商谈判后一起促成的合作。这个时期还只是一个理事会性质的机构，主要功能是防洪。慢慢的亚远经委会的职能和理事范围进一步扩大，包括河水灌溉、发电、航运等。但由于当时一些政治的因素，经委会的职能没有办法顺利的实施和开展。随着印度支那战争的结束，和平的环境促进了各国对于湄公河的开发和利用。随即湄公河调查委员会成立，且职能日益完善。1957年沿岸四国签订了《湄公宪章》，形成了湄公河法则的基础结构。随着缅甸与中国的加入和参与，湄公河的合作机制得到了扩展。合作的模式为流域国际区域合作。-24-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文第4章中国参与湄公河开发的法律建议4.1引言在法律方面，中国在湄公河的开发过程中仍然存在着很多问题。从法律的一般意义上考虑，此次中国参与湄公河水资源的开发，对我国在国际水资源的开发与利用方面具有重要的参考和借鉴意义。本章旨在分析此次开发中存在的问题，提出中国在面临解决相关问题的方法和建议。4.2中国参与湄公河开发的法律问题紧随俄罗斯与阿根廷之后，我国与智利并列为世界上拥有国际河流数量排第三的国家。根据相关的数据统计，我国主要有42个（条）国际湖泊与河流，其分量较重就有15个（条），并且在这15条重要的河流中，其中发源于中国的占五分之四。我国地理位置得天独厚，东邻亚洲大陆，西接太平洋。东部与朝鲜接壤，南临越南、缅甸等国家，西部和西南部有阿富汗、巴基斯坦、尼泊尔、不丹以及印度等国的围绕，东北毗邻俄罗斯，正北部与蒙古为邻，而西部则与塔吉克斯坦、哈萨克斯坦等国毗邻。而国际河流也为我国带来了丰富的水资源，我国将近百分之三十的河川水量来自于国际河流，超过一半以上的世界人口的生活与这些水资源的保护与充分利用息息相关。因此，合理利用和保护国际水资源不但有利于我国民生安定与社会和谐，也能更好地促进我国与邻国之间的友好关系。所以，就更加应该注重合理分配国际水资源、加强与邻国之间跨境水道系统方面的友好合作、跨境污染、界河整治以及生物多样性保[35]护等方面的问题，不断提高管理的效率。然而，尽管我国国际水资源丰富，但却没有得到充分的利用，大部分国际河流开发程度较低甚至是呈现零开发的状态。形成这种局面的原因是这些河流地理位置险恶，高寒地带的施工环境极其恶劣，导致开发和利用困难存在很多困难。因此，要提高国际河流水资源利用率，我国必须从国家战略层面给予高度重视，而不仅仅是解决开发过程中的技术问题。国家必须设立一个总体机构来总领国际河流水资源的开发利用及国际合作，各流域所在省和自治区也应该设立相应的分支机构，积极配合国家政策的实施。4.2.1开发利用的立法缺失在中国在国际河流开发利用中，法律层面上面临着严重的缺失，具体可以细分为国际层面与国内层面的立法缺失。-25-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文在对国际河流进行可持续的开发利用的立法问题方面，我国存在一定的缺失，表现为两点。第一，双边与多边协议少之又少。我国国际河流与周围将近20多个国际紧密相连，但是我国只与其中少数的国家签订了几个双边和多边条约，除了1994年分别与蒙古和哈萨克斯坦签订的《关于保护和利用边界水协定》与《关于共同利用和保护跨界河流的合作协议》之外，与其他毗邻国家则几乎没有相关的协议。第二，法律实践滞后。目前国际公约上的法律条文包括1997年和1996年的《国际水道非航行使用法公约》与《国际河流利用的赫尔辛基规则》对我国国际水资源的立法方面都收效甚微，直接导致我国在水资源开发利用的法律实践方面出现滞后的后果。而这些问题，即对国际水资源进行开发利用方面上的国际法律漏洞也直接导致我国在对国际水资源进行开发和利用的过程中难以得到国际法律的支撑，因此国际水资源争端频频出现。由我国国际于水资源开发利用存在国际层面上的立法漏洞，因此，只能参照我国国内相关的法律依据，主要有《水污染防治法》等。然而，这些法律的[36]制定是以国内水资源的保护，管理，开发和利用为基准的。因此，它们对具有国际性特征的国际水域的可持续开发和利用也许并不真正适用。比如，我国《水法》明文标识了河流的利用与开发应该坚持“合理利用原则”，却忽视了国际河流普遍适用的“公平利用原则”，这在一定程度上使许多国际河流在我国的流域参照国内河流的原则进行开发和利用，因此导致了我国与邻国之间发生许多的国际水事纠纷。由于在专门针对国际水域进行开发和利用的法律规范方面的漏洞，我国在对国际河流进行可持续开发和利用方面没有国内法律的与制度的强大支撑，直接导致我国在对国际河流的开发与利用上收效甚微。4.2.2相关法律保障措施缺位我国在国际河流的开发利用中存在诸多问题，这种问题主要体现在保障措施的缺位。其中又表现在三个方面，下面将分别进行探讨。首先，国际河流的合理开发与利用的效率依赖于充分的基础性工作，然而，我国对国际水资源、河流水文、纳污状况、水质、污染源分布以及邻国其他国家的开发利用状况等都没有很好的掌握，基础性工作准备不充分，国际河流的相关数据也没有一个统一的标准。像较为熟悉的江湄公河流域、澜沧江等河流的水质状况、出境水量以及流域面积等等，各部门有各个部门的数据，这必然[37]造成研究过程中会出现混乱局面，使相关部门在做出决策过程中困难重重。而在其他基础性工作如国际水法方面，我国一直都拘泥在整理和翻译相关的资料上，缺少一个有中国特色的法律方面的研究模式，薄弱的法律基础是我国当下在对国际河流进行可持续开发与利用上的一个瓶颈。-26-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文其次，由于我国大部分的国际河流的流域处在经济不发达地带，当地政府在进行当地国际河流的开发利用的过程中往往会忽视可持续发展原则，生态环境得不到应有的保护。他们的目光不够长远，只考虑当前利益和局部利益，而没有将整体利益当作国际河流的开发利用的基础，这不但导致许多国际河流遭到不合理的开发利用，也导致一些国际河流未能得到应有的开发，资源得不到合理利用。因此，这些都直接致使我国许多国际河流处于开发程度低甚至是零开发的状态。水资源丰富的额尔齐斯河，是我国位于西北地区的一条国际河流，[38]它便是一条待开发的河流。第三，当前，我国只与少数邻国确立了国际河流边境合作的发展与利用关系并签署了专业的系统协议，而在与国际河流合作的相关的环境协议以及开发利用方面，与其他国家只是制定了一般性的限制要求。例如，中国和俄罗斯，巴基斯坦以及其他国家之间的协议只包含了一些环境合作，而其中关于国际河流的开发利用条款则是相当有限的，这些协定只是列出原则性，然而，在实际的操作过程中，是否能够合理实施以及能否有很好的可持续性也有待商榷。此外，在处理国际河流的危机方面，尚未能与周边国际形成有力合作。由于我国与俄罗斯之间没有很好的合作以及危机管理体系，在2005年处理松花江污染一事中等待俄罗斯答复时间过长，在很大程度上使我国在控制此次水污染上存在很大难题。最后，我国幅员辽阔，国际河流众多，涉及九个省及自治区的三十多个不同的民族，与巴基斯坦、俄罗斯、朝鲜等国家签署了相关的环境合作与发展条约，但是，截止到当前，我国尚未形成一个有中央成立的统一管理国际河流的管理机构河流概况及开发利用模式。即使是在开发利用比较充分的湄公河等流域的几个南亚国家，在管理和协调国际河流方面也仅仅依靠一个临时委员会进行操作，而在1991年，作为观察员的中国才加入该委员会，这种形势对我国维护国家利益和国家主权是极为不利的。随着国际河流所在区域上的国民经济和社会发展，国家水事问题尤其是国际河流的协调与管理方面的问题也不断凸显。如污染整治跨境、边境生物多样性保护以及国际河流的水量分配等等问题，是我国国际河流的开发与利用以及我国可持续发展等方面的重大难题。4.3中国开发湄公河的法律建议对于上述我国在开发与利用国际河流中存在的问题，我认为要有相应的法律对策予以解决，在这些对策中，要始终遵循贯彻国际法的原则，同时还应该完善国际层面与国内层面的立法。-27-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文4.3.1立法中应遵循的原则国际河流的充分利用方面,我国目前还存在很多问题，与此同时，我国经济进入飞速发展的时期，资源利用率低严重影响着社会需求和发展。因此，在国际河流的开发和利用方面，国家和社会要强烈地重视起来。国际河流不仅蕴藏着丰富的水资源,而且在生物多样性乃至国家安全层面上都发挥这巨大的作用。我国的地形以及其他自然条件在开发国际河流上优势明显,我们要利用优势，充分发挥其效用，公平合理地利用资源，以缓解水资源短缺以及分配不均衡的不利局面。由于基础性工作准备不足，我国在国际河流开发和可持续利用方面存在障碍。因此，加强相关的基础性工作建设其重要性不言而喻。首先，在科学研究方面予以重视，不同部门协调合作，对国际河流所处流域进行现场考察,充分了解其资源状况，并对后续研究提供有力的参考数据；其次，积极开展研究法律的工作，分析国际水事与国际水法的经典案例,并结合我国的具体情况进行分析，承担相应的国际责任和义务，强化我国相关法律的建设与完善工作。对国际河流相关的法律的基础性研究工作不仅可以完善国际的相关法律公约，也[39]将为专门性的多边或双边条约的制定提供依据。由于国际河流既具备国际性有兼备国内性，因此，在对其开发利用时要遵循多重原则，既要从本国的角度出发，又要从国际原则上思考问题。从国际性角度出发，国际河流的开发利用要坚持下面三个原则：第一,维护国家主权与尊重他国主权并重的原则。国际河流所在流域是对应国家的不可分割的领土，因此在对其开发利用的过程中首先要保持国家的主权和领土完整，防止国家主权受到侵害；同时,还要尊重其他国家的行政主权，保持他国主权的完整，不侵害他国权利。其次,不造成重大损害原则。在开发利用过程中，我们要坚持有效性和合理性，尽可能降低对环境和其他方面的影响。再次,坚持公平合理使用的原则。在对国际河流进行开发与利用中，不仅要顾及本国实际利益，同时又要考虑邻国利益，利益面前公平对待，共同合理有效地对国际河流进行合理利用，使之造福于各国人民。在国内性方面,我国国际河流开发利用应当遵守的基本原则是可持续发展原则。杜绝只注重经济发展而忽略环境保护，要做到经济社会环境的可持续健康发展，强调人与自然和谐共处，注重长远利益。4.3.2完善开发湄公河的立法同时，要对相关的法律进行不断地完善，由于其国际性与国内性的双重性质，因此要从不同角度思考问题。在国际层面，我国要积极参与国际条约的制定工作，在国内方面，既要满足我国的法律要求，又要考虑国际公约。-28-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文4.3.2.1完善国际立法与条约的签订我国虽然拥有众多国际河流，但至今没有加入《国际水道非航行使用法公约》，于此同时，我国与邻国在国际河流的开发合作方面的双边或者多边条约的数量也及其有限，这导致在法律层面上国际河流的开发和利用存在严重的滞后性。因而，为使开发利用国际河流的工作有序进行，我国应积极完善相关法律，主要从下面两个方面着手。首先，加强与周边国家以及世界相关组织的对话，使中国尽快成为《国际水道非航行使用法公约》的一员。当前，在开发与利用国际河流问题上，逐渐形成一个有约束性有针对性的国际公约是国际趋势，各国要严格履行公约的规定。如果我国一直游离于国际河流开发利用的体系之外，将严重影响我国对国际河流的开发和利用效率；其次，在区域性水资源利用方面，我国应当与邻国建立和健全相关的双边或多边规定，在污染的预防与治理、水量分配等问题上与周边国家达成共识。制定相关的能够给工作的执行提供参照依据的专项协议比现有的《环境合作协定》更有针对性，由于区域协定更是和邻国之间的实际情况，因此在开发利用国际河流防治跨境水污染、水资源分配、水质状况、国际河流流域生态环境的维护等方面，能更有效地发挥作用。4.3.2.2完善国内立法为适应国际河流开发的需要，国内的相关法律也需要进行调整。健全的国内立法是我国对国际河流的可持续性开发与利用工作有序进行的坚强后盾与法律支撑，相关的法律条文与管理条例的产生应该由国务院负责。首先,可持续性是开发利用的基本思想，应列入其中；其次,国家和河流所在区域的各地方政府要把国际河流的开发和利用纳入日常工作日程，并强调其重要性,使之成为国家和各地方战略发展的重要组成部分,开发利用国际河流的工作要依法进行，对于不合理、无规划的违法开发要严令禁止；再次，依照相关法律条文，制定完备的流域管理机制，设定对应的管理机构，与相关的政府机构达成有效的协作，从而达到一个科学的规划统一，实施有效，执法监督的有管理体系；最后，确立一个法律制度，用以规范与防治国际河流开发利用过程中环境损害等问题。作为可持续发展原则的重要支撑，要加强国际河流开发过程中的环境保护工作,建立国际河流环境损害预警及应急机制，严格关注国际河流流[40]域相关环境的变化。4.3.3加强流域国国家法律合作由于当前我国对国际河流的开发和利用采取封闭行为，这既不利于国际河流的可持续发展，也不利于其流域所在国家充分的利用资源。因此,借鉴世界-29-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文其他国家在国际河流可持续开发利用方面的成功经验，要想国际河流得到充分合理的开发和利用，我国必须积极参与到国际合作当中，要积极加强过国际组织和其他周边邻国的合作，良好的国际合作不但有利于我国对国际河流的可持续性开发与利用，为社会经济的又好又快发展提供良好的环境。还要积极发展和维护我国与国际河流流域周边邻国的友好合作关系，在保障我国周边环境的稳定方面起到积极作用。国际化是当今世界发展的趋势，国际河流的开发和利用也应顺应时代潮流，各国只有积极加强国际合作，才能共同享有国际河流开发的成果，保障本国的利益，加强各国的睦邻友好合作关系，保证国家的主权利益。4.4本章小结在第二章和第三章中分析了湄公河流域问题的产生原因与现状，以及历史过程中解决这些问题的合作模式经验等。湄公河不同时期和阶段的国际间合作以及法律文件，给湄公河流域的合作提供了借鉴的模式。中国结合自己的法律现状以及问题，也能从中得到很多启示，用来思考以及解决我国的跨境河流问题，进行国际合作。我国国际河流数量较多,但目前绝大多数国际河流的没有得到很好的开发。随着我国经济的快速发展，国民对水资源的需求势必也不断增大，国际河流的开发与充分利用势在必行。然而，开发国际河流会涉及很多问题，情况也较为复杂，不但事关我国边疆地区的发展等问题，也事关我国与周边国家的关系等问题。因此，在开发利用国际河流的过程中，不但要以国家需求为基准，合理开发利用水资源，也要以国家战略为出发点，合理规划国际河流，在满足国家需求的同时，要发展和维护与周边国家的协作关系。我国在对国际河流进行可持续性的开发与利用方面有许多问题。首先是在国际公约方面，我国还没有真正融入到哪项国际水法体系中；另一方面在双边或多边条约方面，我国签署的协议较少。我国立法层面的缺失导致了我国在开发湄公河资源的过程中缺少充分的法律支撑，这样会带来许多质疑甚至争端。我国保障措施的缺位也是一个急需解决的问题，如开发利用的基础性工作不足，开发利用缺乏整体规划，国际合作不充分等等。对此中国既要遵循国际法原则，完善国内层面的立法，同时也要加强国际合作。-30-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文结论水资源在人类社会发展进程中的作用至关重要，随着国家对于水资源需求的增大，这使得可观上国家之间的矛盾增多冲突加剧，威胁着国际安全。所以，跨境河流的沿岸国家需要一个行之有效的国际法制度。具体针对湄公河流域而言，湄公河流经六个国家，中国是湄公河的源头上游国家，建立六国参与的法律合作机制是一个势在必行的选择。中国开发利用湄公河如果有法律保护，有利于保护中国的合法利益，也有利于解决在开发利用水资源过程中的矛盾与冲突。湄公河流域国家借美国的影响力对我国施压，给我国的国际形象带来负面的影响。在解决中国与湄公河流域国家水资源开发利用问题上，需要建立法律合作机制，达成中国与湄公河流域国都能普遍接受的国际条约，并共同遵守。建立国家间的合作机构，只是提供了解决跨境河流问题以及利益分配问题的一种途径和一个平台，如果想全方面的解决纷争，合理和平公平的利用跨境河流水资源，还需要各国之间签订的法律文件，以条约文字的形式，明确法律关系与国家行为的界限，甚至还要规定一些惩治措施，以有效避免不利后果。实践中，《湄公河协议》、《湄公宪章》，都是一些有效的相关法律文件。其次，在此过程中，需要逐渐形成一些需要遵循的法律原则。只有在组织机构，法律文件和法律原则这三方面协调好，才能有效得解决争端。国家之间对于国际河流的争端实质上是国际权力与国家利益的争端和维护。国家间的对话与合作的模式是一个和平解决这一问题的模式。湄公河流域的合作模式从签订的协议开始，到建立四国间的合作机制，到后来中国参与和加入，越来越具备规模。通过湄公河的合作模式的经验，可以给中国解决跨境河流的我问题带来很多启示。中国应当如何应对湄公河以及其他的跨境河流的国际法问题，对此我提出以下建议：一、在国际法层面上，积极研究国际水法与水权的理论，从与湄公河沿岸国家的对话沟通以及经济合作上的接触模式，逐渐转变为国际法层面上的法律合作机制，参考湄公河协议，签订多边条约。二、国内法层面上加强立法，建立专门的管理机构或者部门。三、遵循国际法原则，不逃避法律问题，以法律机制解决遇到的争端以及矛盾。尽管经过研究提出了以上的建议，但是我的研究是有局限性的，还有很多方面我无法深入论述仔细研究，但是随着现实的迫切需要，一套合理有效的法律合作机制体系需要被建立，也会得到更加充分合理的分析与研究。-31-\n哈尔滨工业大学法学硕士论文参考文献[1]蔡守秋，常纪文.国际环境法学[M].北京：法律出版社，2004：79.[2]何艳梅.国际水资源利用和保护领域的法律理论与实践[M].北京:法律出版社，2007：127-129．[3]陈丽晖，丁丽勋.国际河流流域国的合作——以红河为例[J].世界地理研究，2011（10）：65-66.[4]蔡守秋.国外水资源保护立法研究[C].吕忠梅，徐祥民.环境资源法论丛（第三卷）.北京：法律出版社，2003：43.[5]MyaThanandCarolynL.Gates,ASEANEnlargement:ImpactsandImplicationInstituteofSoutheastAsianStudies[J]，Singgapore,2010.[6]AshokSwain.TransboundaryWaterManagementandtheClimateChangeDebate，London:Routledge，2013.[7]裴丽萍.水权制度初论[J].中国法学，2010（2）：78．[8]康佳宁，赵嘉麟.解决国际水域纷争尚需“新思维”[N].国际先驱导报2005-9-23（4）.[9]李东燕.全球水资源短缺对国际安全的影响[J].世界经济与政治，2008（5）：48-52.[10]SeeLGrahamSmithMechanismsforPublicParticipationataNormactivePlanningLevelinCanada，CanadianPublicPolicy4。[11]周中坚.澜沧江-湄公河开发论述[J].云南社会科学，1996（3）：17.[12]ES.Saves,privatization:TheKeytoBetterGovernment,Chatham,NJ:ChathamHouse，2001P.3-7.[13]Dr.PatriciaWouters,TheLegalResponsetoInternationalWaterScarcityandWaterConflicts,lastvisitedonMarch.31,2010.[14]管纪尧.浅议国际河流水权制度[C]//水资源可持续利用与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