毕业论文：论养老保险法律制度 21页

论养老保险法律制度摘要：现行养老保险法把注意力集中于贯彻社会互济与自我保障相结合、公平与效率相结合的原则上，而忽视了基本养老保险应有的再分配功能。社会保障制度应该属于收入分配的第二层次，应该充分考虑公平原则。特别是养老保险法律制度的建立，更要充分体现社会正义精神。在养老保险立法中，从公平角度应考虑以下问题：一是国家与个人之间；二是企业与个人之间；三是企业与企业之间；四是个人与个人之间，包括单位人与个体工商户、自由职业者之间，从业与失业人员之间，城镇人与农民之间，机关人与社会人之间，个人生活与社会发展之间的平衡原则。综上所述，养老保险立法应该充分考虑它的社会再分配功能，要以作为维护社会分配公正的最后防线为已任。关键词：养老保险法、社会保障、社会分配、社会正义目录一引言1二我国养老保险法在社会正义方面的失衡2三保持我国社会养老保险法社会正义的必要性3（一）社会正义与法3（二）社会保障制度与社会分配制度3四对我国现行养老保险法在社会正义方面的具体分析4（一）国家与公民个人之间的分配公平问题4II\n（二）企业与企业之间的公平思考6（三）企业与职工之间的公平思考6（四）在职职工与失业人员之间的公平7（五）个体劳动者与职工之间的公平7（六）城镇职工与农民之间的公平考虑8（七）城镇职工个人之间的公平考虑8（八）机关人与社会人之间的公平思考9（九）退休人员生活水平与社会发展之间的公平思考9五分析存在问题的对策11（一）解决我国社会保障制度固态化和覆盖率低的对策11（二）有些作者有如下的设计11六结语13参考文献14致谢15II\n一引言现行养老保险法把注意力集中于贯彻社会互济与自我保障相结合、公平与效率相结合的原则上，而忽视了基本养老保险应有的再分配功能。社会保障制度应该属于收入分配的第二层次，应该充分考虑公平原则。特别是养老保险法律制度的建立，更要充分体现社会正义精神。二我国养老保险法在社会正义方面的失衡纵观我国养老保险法律制度的规定，1951年的《中华人民共和国劳动保险条例》，以及1955年12月国务院对国家机关和事业单位工作人员退休制度的规定，其养老保险的对象都限于国营、集体企业的职工和机关、事业单位的工作人员，除此之外的社会人员一概不享受养老保险待遇。所以当时能够享受到国家养老保险的人员范围是很狭窄的，而且在退休金的享受待遇上，不同单位的人员也是有差距的。作为现行养老保险基本依据的是国发[1997]26号文件，该《决定》第一条指出：“到本世纪末，要基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用于城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。”该《决定》把注意力集中于贯彻社会互济与自我保障相结合、公平与效率相结合的原则上，而忽视了基本养老保险应有的分配功能。所以在现行的养老保险制度下，其社会覆盖程度仍然是不广泛的，还有相当数量的劳动人民还是没有享受到基本的养老保险的国家关怀。而这部分没有享受到养老保险待遇的人员大部分在初次分配时候就处于弱者地位，如果对于作为最基本的，最后的社会分配手段的养老保险都没有享受到，那么对这部分人来说确是有失社会公平。而对于农村养老保险法的建立，根本未考虑到其对国家救助的享受。三保持我国社会养老保险法社会正义的必要性18\n（一）社会正义与法正义、公正、公道、公平这些词虽不同，但所表达的意思基本相同，都是人类所追求的一种理想状态。正义、公正这些观念始终是一定生产方式的观念形态。法与正义有密切联系，“法”这个字有“平”、“正”、“直”的含义。法所体现的正义，总是阶级社会一定生产方式基础上的正义，是统治阶级认为是正义的“正义”。社会主义法就其本质来看是迄今为止人类最进步的、最正义的社会制度的体现。是社会主义正义的体现，是广大人民正义观的体现。为了保证这种最大多数人的最进步的社会正义，社会主义法的实施、适用也必须遵循人类法律文化积累的一切诉讼正义原则，做到正确、合法、合理、公正、及时。基于上述理论,我国的社会养老保险法作为社会主义法的组成部分,一定要充分考虑和实现其社会正义性。（二）社会保障制度与社会分配制度收入分配是民众和政府最为关注的问题之一。改革开放初期，我们着力打破收入分配上的“大锅饭”18\n，提倡一部分人先富，合理拉开收入差距。经过20多年的改革和发展，在人民群众的收入和生活水平普遍提高的情况下，收入差距也拉大了。相比较而言，我国现阶段的收入差距扩大，更多的是由非市场因素引起的。因此，对收入分配秩序的规范，更多的应从制度建设层面着手。对收入分配秩序的规范可以从三个方面进行。一是对分配起点的规范，二是对分配过程的规范，三是对分配结果的规范。对分配结果的规范方法之一就是建立健全社会保障体系。收入分配是一个十分复杂的过程，包括初次分配和再分配两个层次。在初次分配层次，要体现效率原则，充分发挥收入分配的激励功能；在再分配层次，在坚持效率优先的时候，要注重体现公平，要运用财政、税收等经济手段，适当调控收入差距，保证低收入居民和生活困难居民的基本生活。社会保障制度应该属于收入分配的第二层次，应该充分考虑公平原则。特别是养老保险法律制度的建立，更要充分体现社会正义精神。实现社会保障的国民收入再分配，社会财力的转移，在实际工作中就是社会保障基金的调剂使用。这种转移包括横向的转移和纵向的转移。前者如贫富之间、健康者和疾病伤残者、在业者和失业者之间以及地区与地区之间的转移，后者如代际转移或个人年轻时为自己积累养老金，不论何种转移，都具用互助、互济和自助的性质。只有这样才能实现社会保障的宗旨，以体现社会保障制度的社会正义性.18\n四对我国现行养老保险法在社会正义方面的具体分析笔者以为，在养老保险立法中，从公平角度应考虑以下问题：一是国家与个人之间；二是企业与个人之间；三是企业与企业之间；四是个人与个人之间，包括单位人与个体工商户、自由职业者之间，从业与失业人员之间，铖镇人与农民之间，机关人与社会人之间，个人生活与社会发展之间。（一）国家与公民个人之间的分配公平问题首先是国家责任问题：所谓国家责任，既包括国家有责任建立起完善的社会保障制度，以保证公民享受社会保障权利，也包括国家承担必要的财政支出义务。从本质上讲社会保险是国民收入再分配的一种形式。这种分配在一定意义上具有按需分配的性质，即凡符合条件者都可享有。因此，享受社会保障待遇是现代国家公民的基本权利之一。而社会保险则是国家对公民应尽的一项责任。由此看来，建立起一个能够对社会分配起一定作用的社会保障制度，是国家不可推卸的责任之一。而国家对社会保障承担必要财政支出的责任也是必须的。德国养老保险支出总额中大约20%是来自国家的补贴。1908年，英国颁布了养老保险，规定凡年满70负且经调查证实生活确有困难者，可得到国家税收提供的养老金，养老金额对所有的人数目相等。在瑞典，近年来国债利息和社会保障的费用已占到瑞典近年来财政支出的50%左右。1994年2月12日18\n通过的俄罗斯联邦政府《关于社会保障基金的决定》中规定，社会保险体系的资金来源于各种社会保险基金会，而社会保险基金会的资金又来源于各类所有制形式的雇主和雇员必须缴纳的保险费。国家为各种基金会的活动提供保障，基金会独产于国家预算。如，由于俄罗斯失业规模大，有90%的失业补助金来自于国家预算。我国的社会保障基金的来源经历了这样的阶段：国家企业负全责阶段；国家、企业、个人三方责任原则阶段；企业、个人负主要责任的阶段。在国家企业负全责阶段，由史探径主编的《社会保障法研究》一书中，把新中国的社会保障法制度建设的历史分为三个阶段；创建时期（1949—1956年）；调整和受挫折时期（1957—1978年）；恢复、改革和发展时期（1979年以后）。在1951年2月26日，政务院公布了《中华人民共和国劳动保险条例》，该条例规定，劳动保险的各项费用全部由实行劳动保险的企业行政方面或资方负担。1969年2月《财政部关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》规定，国营企业一律停止提取劳动保险金，但仍规定企业退休职工劳动保险开资在企业营业外列资。1978年6月，《国务院关于安置老弱残干部暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》规定退休费、退职生活费由企业和原工作单位支付。关于国家机关工作人员的社会保险，也有相应的条例、规定等。这一阶段中的社会保险经费，由企业和国家负全责。在经济体制改革以前，公有制企业职工劳动保险费开支由企业负责，企业亏损最终还是国家补贴，其实质仍然是国家负责制。由于这一阶段社会养老保险覆盖率低，社会生产率低，分配开式“大锅饭”，不讲究经济效率，这种保险制度形式上追求公平而实质上缺乏社会公平。1991年6月26日，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》第一次提出改变养老保险完全由国家和企业包下来的办法。养老保险经常性费实行国家、企业、个人三方负担的三方责任原则，对于基本养老保险费用国家承担着支付的最终义务。1995年3月《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，则指明基本养老保险费用由企业和个共同负担，即基本养老保险费由企业和职工个人共同缴纳。在该通知中，原有的三方责任原则改变成为两方责任原则。中央政府似乎退出了保险费责任范围，而由地方财政承担最后支付义务。这无疑增加了企业、个人缴纳保险费用的责任，导致了这一规定的实现困难，出现了相当严重的欠缴现象。18\n在大面积、大力度的企业转制过程中，有些企业的效益提高了，而大部分职工的工资收入是不提反降，对保险费的支付能力也大为削弱。还有些企业根本不能承担逐步提升的支付费用，甚至将代扣代缴的职工个人部分也不予上缴，导致有些企业到了破产时才发现有大笔的职工养老保险费亏欠无从着落。有些企业转为私营企业后即不再为原职工缴纳保险费，一些职工在未找到新单位时，为了不中断保险期限，只好按28%的缴费率委托转制后的私营企业代为缴纳养老保险费。这种缴费率是极不公平的。而现有的法律规定未能解这个问题。现有的保险费筹集原则是：以支定收，略有积余。部分现收现付式能维持多长时间？积余从何而来？地方财政能否承担最后责任？看来国家在社会保险，各别是养老保险费筹集中，是不能完全退出的。国家在以下方面的问题解决应该承担义务：第一，在个人缴费之前，个人未曾缴费而视为缴费造成的空账问题；第二，一些非国有企业未曾缴费，使职工未能纳为社会养老保险对象的养老问题。一些地区通常采用以下办法解决：职工在退休之时，补交一笔费用。该笔费用一般有数万元之巨。一些职工大部分时间都在计划经济时期渡过，为国家奉献了大部分的青春劳动，在当时国家财政政策高积累低消费时期，他们的收入仅够维持生计，面对当今教育高消费、取消福利分房制度等巨大压力下，要支付数万元的保险费用是十分困难的。从而有相当一部分应该享受养老保险的职工，并未享受到应有的权力，甚至生活维持困难问题都未能很好解决。面对逐年增大的养老保险金支付压力，全部依靠社险办自收支来解决困难是不可能的，所以要建立高覆盖率的养老保险体系，无疑，国家要担起整个养老保险安全网络体系的大纲。这也是国家对曾经为其作出极大贡献的“老人”、“中人”应尽的义务。18\n最后国家针对主要由非市场因素造成的社会分配的差距，理应设计出有效的制度来缩小这种差距，但是社会保障制度应该是主持社会分配正义的最有效手段和最终防线。笔者以为，可以考虑向大宗遗产征税归入社会保障统筹基金，向高收入者征收的个人所得税也可以部分划入社会保障统筹基金，从而实现贫富之间的财力转移。通过立法实现全国统一的社会性保障体系，以实现地区之间的财力转移。另外，在有些破产企业的偿债顺序上，对于社会保险欠费、国家税收、银行贷款以及其它债务，应该就社会保险欠费规定优先权。以确实保障养老保险权力的实现。（二）企业与企业之间的公平思考养老保险制度从1985年到现在，已经16年还没有实现全面覆盖城镇职工的目标，许多非国有企业尚未参保。社会保障有漏洞。所谓社会保障有漏洞，就是非国有经济就业人员没有社会保障制度，社会保障不覆盖非国有就业人员。社会保障不覆盖非国有经济就业人员带来了两种情况：一种情况是，社会保障机构不负责非国有经济就业人员的社会保障，非国有经济就业人员的社会保障无人真正过问，因而城市中的非国有企业为了降低自己的劳动成本而宁愿招收外地民工也不愿招收下岗分流人员，因为前者不用支付社会保障费用，而后者则必须支付。另一种情况是，政府也要求非国有案可查经济建立社会保障，但非国有经济就业人员的社会保障基本主要由非国有企业本身及受保障者自身来积累，政府并不管，而实际上社会保障应该是由政府、企业、受保障者三方面共同建立的。在这种社会保障主要由非国有企业承担，应该承担应有责任的政府却不承担其责任的不合理条件下，非国有企业为了降低劳动成本，就尽量减少就业人员，宁可增大就业人员的工作量和支付其在业人员的加班费和奖金，也不愿意多增加就业人员，因为前者比后者要省去新就业人员的社会保障费用。尤其是增加在业人员的加班费和奖金,不仅可以调动在职人员的积极性和企业的凝聚力,而且在业人员的加班费和奖金在数量上也要低于用于支付新增就业人员的社会保障的费用，劳动成本肯定会比较低。这种企业与企业之间的不公平，又导致了企业社会效益的降低。（三）企业与职工之间的公平思考18\n即企业责任问题，1991年6月26日《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》第一次提出了国家、企业、个人三方共同负担的三方责任原则。该原则的提出，着眼点是在国有企业和职工上。在经营机制大力度转变的今天，这种三方责任原则的基础已经瓦解或者说已经不适应于具体情况了。很多企业在实行经营机制转换以后，企业与职工的关系发生了根本变化。原来的主人翁变成了打工者，在现在劳动法律意识普遍淡漠的现实下，一些企业与职工的劳动关系未得到合理规范，很多劳资双方根本不订立劳动合同，更谈不到给职工缴纳养老保险费。这些企业在廉价的劳动者身上获取了高额的剩余价值后，却不给他们应有的社会保障待遇。这种现象已经很普遍，应当得到足够重视。一些地方虽然作了相应的规定，但是任意性太强，缺乏足够的约束力，难以起到应有的作用。象这种企业与劳动者之间的分配不公现象只有依靠立法规范才可以解决。（四）在职职工与失业人员之间的公平相当数量的失业人员，原有的交费渠道消失以后连交费都没法办理，造成了交费的中断。有些地方这样解决这个问题，由失业职工原来所在企业替他们代交养老保险费。社会保险经办机构根本不办理接纳个人缴费行为。事实上，该企业与职工之间的劳动关系已经清理解除，这种代收代交的做法是一种代理行为。职工个人对社会保险的信任变成了对他人企业的信任。这不能不说是一种不应该承担的风险。有些失业人员上缴保险费委托挂靠一家企业单位进行，甚至有些单位借此收取代交费用。而且以上失业人员所缴纳的保险费用，由有关企业代交的，到了社险办以后，即视为企业、个人分担的费用，大部分被纳入了社会统筹之中。这对于该缴费人来说是极不合理的。依据有关规定，企业在职职工按其交费工资8%以下交费，而以上半时所指的失业人员缴费费率却在24%——28%。所以，很多失业人员都被迫中断了缴费。目前，我国的法律视线还未及此。18\n（五）个体劳动者与职工之间的公平现行政策中为了扩大对城镇个体工商户、自由职业者的覆盖范围，对其降低了征缴费率。个体劳动者的总缴费率为18%左右。这同《试点方案》中规定的28%左右的职工缴费率相比，其费率降低幅度达1/3以上。有人认为这一双重标准的实行对其他缴费者来说严重不公。但是，在实行企业、个人分担的责任原则中，其中企业承担20%，职工个人承担8%，很多地区的职工个人承担率尚未达到8%。从这样看来，个体劳动者个人缴费率比企业职工个人高出10%以上，且其中的7%个人缴费被纳入社会统筹之中。这意味着个体劳动者的基础养老金部分对统筹的享受远低于其他的职工个人。从某种意义上说，个体劳动者的缴费率不应提高，而是应该降低。不同所有制的劳动者在享受社会统筹上的权力应该平等。现代社会保障乃是国家和社会通过国民收入再分配，以保障社会成员个人及其家庭的经济安全提高社会福利的公共计划和福利制度，是全体公民平等享受的正当权利。今年上海市养老保险费个人帐户有变化，即以个人缴费额的实数记入个人帐户。而不是以个人工资的11%记帐。此种做法还有值得讨论之处，但对于吸纳个体劳动者参加养老保险颇为有效。（六）城镇职工与农民之间的公平考虑特别需要注意的是，全国大中城市中的外来劳动者（主要是农民），其数量已超过5000万，包括他们的家属，已达一亿人左右。其中大部份已经长期离开农村，离开土地，生活、工作在城市，但由于没有城市户口，没有任何社会保障。他们的养老、医疗、失业以及子女入学等问题都没有解决，这是城镇社会保障的一大漏洞，加深城乡矛盾，成为社会不安定的一大因素，必须引起严重注意。对于农村社会保障总是一直不受重视。所谓“三农”18\n问题都与农村缺乏社会保障有关。我们还受解放初期老观念的影响，认为农民分了田地生活就有了保障，需要解决的是工人的保障问题，因而将农民排斥在外。近几年，农民收入连年下降。农业增产不增收，农民的负担逐渐加重。农村出现了上亿的剩余劳动力，形成大量的隐性失业大军，需要转移就业。农村青壮年相继离乡进城打工经商，留在农村务农的多是老弱妇女。这种情况下，再要依靠土地养老，或者养儿防老，已经不可能。还有在逐渐加速的城镇化形势下，城镇社会保障计划必须吸纳由农村转移而来的居民。计划生育国策的落实，带来的是家庭的小型化，导致了中国人传统的养老方法——家庭养老功能的衰退，以及人口老龄化所带给社会的共同压力，决定了农民已经迫切需要社会保障，尤其是老有所养的保障。新的养老保险立法必须对农村、城镇加以通盘考虑。（七）城镇职工个人之间的公平考虑按照国发[1997]26号文件规定，凡缴费和视同缴费累计超过15年者其基础养老金均按当地上一年平均工资的20%发放。这就意味着基础养老金与最低年限之后的缴费年限长短无关。这一规定造成了城镇职工个人与个人之间的不平衡。有些曾经缴费，后因各种原因中断缴费的人员，完全可以等快退休时再去补上15年的保险缴费年限。因为投这种社会保险其本质上可以只冲着社会统筹中的基础养老金而去，而个人帐户的多少却无关紧要。一个缴费40年的人与一个缴费15年的人在基础养老金的享受上没有差别或差别甚微，这是养老保险制度的失衡。但是,当基础养老金部分与个人帐户分离之后,这种差别的存在与否将不再是问题。（八）机关人与社会人之间的公平思考18\n所谓机关人是指在机关事业单位工作的人，除此之外的人都称为社会人。现在机关人还捧着铁饭碗不变。同是机关人员，待遇、收入也不一样，一些在自收自支单位工作的人的境况甚至还不及一般企业。但是机关人绝不会轻易放弃自已机关人的身份。原因是机关工作有稳定性，国家把你的养老、医疗问题都有包了，只要坚持到退休，就可以安度晚年了。如果一旦失去了机关人的身份，则将失去稳定的生活和现有的福利待遇。所以说，机关事业单位的社会保险改革与其他社会保险的不同步或者说滞后成为这一部分劳动力或人力资源合理流动配置的障碍。建立与其它社会保险制度相衔接的机关事业单位的社会保险制度已经成为一种客观需要，即建立全国统一的劳动力市场的需要，也是建立社会主义市场经济体制的需要。只有把机关人从国家的怀抱中拉开，才可以消除机关人和社会人之间的森严界线，使其成为真正的平等社会主体。（九）退休人员生活水平与社会发展之间的公平思考基本养老金水平的调整也被称为基本养老金的保值。像其他人员一样，退休人员会受到经济波动的影响，其基本养老金的购买力也会因物价上涨而降低。而且，退休人员承受这种影响的能力比其他人小，因此国家应采取措施保证养老金的购买力不因物价上涨而受影响，并保证他们能分享经济增长的成果。1991年《国务院关于企业职工养老金制度改革的决定》第一次确立了我国基本养老金正常调整机制的原则：“国家根据城镇居民生活费用价格指数增长情况，参照在职工工资增长情况对基本养老金进行适当调整所需要费用从基本养老金中开支。”1995年《国务院关于深化企业职工养老金制度改革的通知》又进一步重申：“为了保障企业离退休人员基本生活，各地区应当建立养老金正常调整机制。基本养老金可按当地职工上一年平均工资增长率的一定比例进行调整。具体办法在国家政策指导下由省、自治区、直辖市人民政府确定。这些规定，为建立基本养老金的正常调整机制提供了法律依据。18\n根据这一规定，各地的养老金水平有不同程度的提高。如浙江省劳动厅、财政厅浙劳险[1997]324号、浙财社[1997]12号《关于调整企业退休人员基本养老金的通知》，浙江省劳动厅、财政厅浙劳险[1998]192号、浙财社[1998]44号《关于1998年提高企业退休人员基本养老金的通知》，连续两年提高了退休人员的养老金水平。基本养老金保险只保障基本生活的需要。但是现在一些地方的养老金水平已经远超出基本生活的需要，甚至比部分在职职工的工资也高出许多。这不仅造成了退休人员与在职人员之间的失衡，也给社险机构的保险金支付造成了巨大压力。而且有些行业在进入省统筹之前，把一批年龄离法定退休年龄相差几十年的年轻人也给以提前退休，纳入了社会统筹之中。造成了极大的社会不公现象。这是社会养老保险缺乏法律规范所造成的。针对这种现象，国办发[2001]50号文件作出规定，要求各地不得自行提高企业基本养老金待遇水平，还对养老金待遇水平的提高办法作了相应规定。但是重要的还是要建立完整的养老保险法规范体系。综上所述，养老保险立法应该充分考虑它的第二次社会分配功能，要以作为维护社会分配公正的最后防线为已任。18\n五分析存在问题的对策（一）解决我国社会保障制度固态化和覆盖率低的对策固态化是指我国社会保障关系难以随人转移的现象，覆盖率低是指我国不能够享受到社会保障待遇的人数还很多，有些作者提出如下设想：第一，每个就业人员都应该有自己的社会保障帐户，帐户中的保障基金只能用于失业、医疗、退休这三大保障活动，也就是保障基金专款专用，不得用于支付个人的其他消费及社会经济活动。第二，每个就业人员从一开始就业起就应当建立自己的社会保障帐户，保障基金从就业一开始就由就业者所就业的单位、政府、就业者本人三方面，按各自应承担的比例将自己应承担的保障金费用，打入就业者社会保障帐户，任何机构和个人都不得拖欠社会保障基金和动用社会保障基金。等等。该设想中的“就业人员”内涵范围狭窄，仅指有就业单位的人员，把个体工商户、自由职业者、失业人员以及农村人员未予纳入，其筹资思路局限于保险费筹集的“三方责任原则”的窠巢，没有什么突破；而且资金管理方法僵死于个人帐户，难以统一管理和营运增值。但该方案解决“固态化”问题可发挥一定作用。对于提高参保人员的积极性也可以起到一定的作用。以下作者的设计思路与此相反。（二）有些作者有如下的设计我们认为，未来的养老金制度应当包括三个层次或三根支柱，它们分别是：（1）18\n将现行的基本养老保险制度中的社会统筹金部分独立出来，发行成为由中央政府直接管理的公共养老金计划。这是未来养老金制度安排中的第一个层次。全国性的养老金计划的主要目标是实现收入再分配，以保证全国城镇内部所有从业人员退休后都有享有略高于贫困线之上的最基本的养老保障。该计划是一个规定受益额但目标工资替代率较低的现收现付计划，建议采用工资税务局融资并由财政部管理。其规定的受益水平以略高于城镇生活贫困线为上限。公共年金计划是纯粹的政府行为，因此其管理费用源自财政预算，而非从现有的公共养老基金的积累中按固定的比例提成。（2）将现行养老保险制度中的个人帐户基金部分独立出来，改造成为政府监管下的、强制性的、规定缴费率的养老金计划。这是未来养老金制度安排中的第二个层次，也是其主体部分，我们称之为缴费性养老金计划。缴费性养老金计划的治理结构是一个个相对独立的养老金基金会，我们可以考虑将现在省一级社会保险行政管理机构内的投资机构“挪”出来，并将其改造成为养老金基金会。这样，全国有多少个省、市、自治区便会有多少个养老金基金会。政府对养老金基金会的监督通过两条途径进行，一是法律主导下的基金会的日常工作，比如接受缴费、向成员分配、福利金的支付、向成员的报告、年度审计等进行监管；一是通过向基金会的董事会派驻政府代表进行监管。缴费性的养老金计划是完全积累的基金制。企业与职工个人各自按规定的比例向企业或个人选择的养老金基金会供款，企业与个人的缴费全部记入个人帐户交由基金会管理。基金会再委托一家或数家养老金基金会管理公司进行投资营运，以保证获得较为丰厚的投资回报。无疑，缴费性养老金计划实施、运行的全过程需要一个严格的法律制度结构的规范，初期甚至需要一定程度的行政监管。缴费性养老金计划旨在借助养老金的长期储蓄机制为快速的经济发展提供使用资金的机会。我们建议，未来养老金制度中的第一个层次——全国性的公共养老金计划与第二层次——分散管理的缴费性养老金计划共同为该制度的第一批受益者提供约60%的目标工资替代率。18\n（3）未来养老金制度安排的第三个层次，包括自愿的个人储蓄和个人投保，以及必要的若干企业开办的职业年金计划。由于这一层次计划属于微观主体的自愿行为，故称其为自愿性养老金计划。如果我们确信由强制性的两个养老金计划所提供的60%的工资替代率是一个恰当比例的话，那么将至少40%以上的发展空间留给商业人寿保险，无疑将会大大刺激商业人寿保险市场的快速成长。以上三个层次的养老金计划实际上将一个养老金制度应有的再分配功能、储蓄功能与保险功能有机地结合在一个共同的养老金制度之中。以上的设计对满足各个群体阶层人员的养老需要基本上是可行的。第一个层次的保险可以使被保险人摆脱贫困线，其覆盖范围可以达到全社会，包括城镇人和农村人，机关人和社会人。加上第二层次的保险就可以使被保险人满足基本生活需要，有了第三层次的保险就能提高生活水平。18\n六结语综上所述，在养老保险立法中，从公平角度应考虑以下问题：一是国家与个人之间；二是企业与个人之间；三是企业与企业之间；四是个人与个人之间，包括单位人与个体工商户、自由职业者之间，从业与失业人员之间，城镇人与农民之间，机关人与社会人之间，个人生活与社会发展之间的平衡原则。养老保险立法应该充分考虑它的社会再分配功能，要以作为维护社会分配公正的最后防线为已任。18\n参考文献[1]孙国华著《法理学》P.64.[2]赖德胜《收入分配的失范与规范》《求是》第313期P.39.[3]许光建《坚持效率优先、兼顾公平的分配原则》《求是》第313期P.42.[4]、[8]、[9]冯兰瑞《全面理解切实实现社会保障社会化》《中国社会保障》2001年第九期P.9.[5]、[6]、[10]史探径《社会保障法研究》P.45.、P.249.、P.152[7]、[12]魏杰《一个重要阻滞因素：社会保障制度不完善》2000年4月26日中国经济时报。[11]蔡斌、马杰《走进时难别亦难一透视从“机关人”到“社会人”》《中国社会保障》2001年10月P.4.[13]和春雷《社会保障制度的国际比较》P.243.18\n致谢经过两个多月的构思与设计，在老师的精心指导和安排下，本论文已经完成，衷心感老师的悉心指导。18\n